全面取消農業稅的應急措施要抓緊跟上
河南一位鄉鎮黨委書記任職十年後的實踐反思
作者：張新光
文章來源：作者惠寄
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據官方新聞媒體報道，剛剛踏進2005年，全國已有２２個省（直轄市、自治區）宣佈取消農業稅。照著這種發展勢頭，預計2006年，其他省份也將宣佈取消農業稅。這比溫家寶總理一年前承諾５年內全部取消農業稅的目標，可望提前3年實現。對於9億農民來說，這無疑是一件天大的好事。同時，取消農業稅後，農民與國家的分配關係將發生根本性的變化，也預示農村基層政權建設正面臨著一場歷史性的巨大變革。
回首剛剛過去的5年，中央政府大力推進以「費改稅」為主要內容的農村經濟體制改革，既調動了農民種田的積極性，又促進了農民收入的持續增長，也帶動了其他一系列深層次的制度變革。譬如，一旦所有省份都實現了取消農業稅的目標，而與之相配套的應急措施又沒有及時跟上，全國幾百萬人農村幹部就成為「沒娘管的棄兒」。由此將造成相當一部分農村幹部「撂挑子」，使基層政權組織陷於癱瘓或半癱瘓，甚至出現「權力真空」而引發社會秩序失控。總的看來，當前我國的鄉村治理結構和組織功能正處於蛻變、弱化、危機的前夜。這種判斷決不是危言聳聽。主要表現在以下幾個方面：
（1）鄉鎮政府雖有錢養兵卻無錢給農民辦事。據統計，在「費改稅」之前，全國各級黨、政、群機關和社會事業單位財政供養人員為4100萬人。其中，縣鄉兩級財政供養人數由1994年的2251萬人增加到2000年的2959萬人，淨增加了708萬人，僅此一項每年需要增加工資支出1000多億元。在行政編制之外還有大量富餘人員，每年也需要一筆大財政經費支出。農業稅取消後，像中西部地區的許多縣鄉依靠自身財力，加上中央財政轉移支付的資金，也不能保障幹部的「吃飯問題」，更不要說維持政府機關的正常運轉了，弄不好就會出現「斷檔」。這比起上世紀70年代末、80年代初由農民自下而上搞「大包干」試驗，帶給農村基層政權的震盪與衝擊，不知道要增加多少倍！因此，下一步鄉鎮政府將走向何處？縣鄉政府機關的富餘人員將如何消化、分流？村級組織將如何重構？村組幹部報酬的資金來源怎麼解決？等等。這一系列的現實問題和矛盾是明擺著的。各級政府如果不能很好地加以解決，那麼將會帶來極大的社會隱患。
（2）村級組織既無錢養兵又沒錢給農民群眾辦事。近幾年，國家一方面強調要讓9億農民實行「村民自治」，實質是把村組幹部完全排除在政府財政體制之外；另一方面政府宣佈取消農業稅，堅決杜絕向農民統籌集資解決村幹部的報酬，這樣就使農村經濟體制改革與基層民主政治建設出現了「兩張皮」，互相脫節而又缺乏銜接點。而農村工作離開了村級組織就不能正常開展，而村幹部長期得不到報酬也不會白幹活。因此，當務之急是要研究和解決村幹部的報酬資金來源問題。但是，各級地方政府能否接納這支800萬人左右的「農民幹部」，並且比照國家公務員的選拔、使用、監督、考核、獎懲等制度，對這種非官非民性質的「村官」建立一套系統化、科學化、規範化的管理制度。目前關於這一問題，政府決策層和學術界認識還不夠一致，意見分歧也很大，真正地能夠進入實際操作的階段尚需時日。
（3）離退職村幹部滿腹牢騷、等待觀望。在相當長一個時期裡，廣大農村幹部幾乎成了政府「代言人」，他們不僅為黨和人民的事業做出過巨大的貢獻，而且在農村社區具有很高的聲望。特別是1994年11月召開的十四屆四中全會通過了《中共中央關於加強農村基層組織建設的通知》規定：建立適合農村基層特點的激勵機制，使村幹部干有所為、退有所安、老有所養。同時要積極創造條件，建立村幹部養老保險制度或者對離任村幹部根據任職時間和貢獻給以適當補貼。在「費改稅」之前，離任村幹部一般都享受著少量的經濟補貼，但在取消農業稅後卻被「晾起來」了。這不僅給離退職村幹部造成了生活上的困難和心理傷害，而且還對在職村幹部產生一定的負面影響。因此對離任村幹部可不是一推了之的簡單事情。
（4）村民組長左右為難、進退維谷。農村改革初期，隨著人民公社體制自動解散，實際上村民組已經失去其存在的經濟基礎，因而每個村民組至多保留1名幹部。但這種「農民幹部」人數眾多，全國有大約400萬人左右。在「費改稅」之前，村民組長到鄉鎮或村裡參加會議，一般都有誤工補貼，每年還有少量的經濟補貼。但農業稅取消後，村民組長一職竟成了「出力不討好」的苦差事。尤其是我國目前的多數農村產業化、組織化和現代化水平都比較低，大量民事糾紛主要依靠村民組長調解，其特殊功能根本無法替代。現在，這一大批「准農村幹部」處於欲退不能、留又不情願的尷尬境地。
（5）鄉村幹部債務纏身、處境艱難。從現有掌握的材料看，全國的鄉村債務總額估計不會低於6000億元，很可能已經突破了上萬億元，占中國GDP的比重為10%左右，占全國財政總收入的比重在30%～ 50%之間，大大超過了長期建設國債的總負擔。而鄉村債務問題的產生和惡化主要源於體制性的嚴重缺陷，但現在卻成了鄉村幹部「心頭大患」，他們幾乎天天都受到了債主們登門逼債的恐嚇。因為在過去一個相當長時期，廣大鄉村幹部「以債抵稅」的現象相當普遍存在，而且大多都是現金交易，這從情理上講也應該及時還給債主們。「費改稅」已經過去了5年多，現在又宣佈取消農業稅，債主們幾乎已經看不到還債的希望，只好「逼上梁山」，很難預料將會發生什麼樣的惡性事件。正如有的學者提出：「當一個國家的基層政權都癱瘓了，將影響到國家財政安全與整個社會穩定，那是非常危險的信號。」由此可見，如何引爆鄉村債務這一巨型「定時炸彈」，確實需要制訂出一套嚴密的預防性措施，採取拖延的辦法是無濟於事的。
（6）農村社區公共事務無人料理、陷於癱瘓。取消農業稅和禁止向農民攤派，意味著鄉村組織幾乎失去了經濟基礎。而高額的鄉村債務使「政府信譽」嚴重下降，且不說農村社區公共基礎設施得不到政府支持和解決，即使像「五保戶」供養的問題也沒辦法開展了。「一事一議」，實際上存在著很多隱患，具體操作起來既麻煩又容易變卦。總之，下一步應如何建立農村公共產品服務的投資體制和運行機制的問題，也已經變得日益突出起來了。
（7）農村社會不良現象迅速滋長蔓延、秩序一片混亂。像中西部地區的許多農村，青壯年勞力大量進城打工，留守在家的都是「386160部隊」（指婦女、兒童和老人）。加之近年來的鄉村組織陷於癱瘓或半癱瘓，致使偷盜、賭博、賣淫嫖娼、拐賣婦女兒童、非法宗教活動、封建迷信等社會不良現象十分猖獗，正氣得不到弘揚，歪風邪氣暢通無阻，壞人囂張，好人受氣，結果造成社會秩序一片混亂，農民群眾上訪告狀事件逐漸增多。這嚴重地影響到了農村社會的政治穩定，也直接干擾著農村經濟發展和農民收入的增長。
（8）縣鄉機構改革進展遲緩、一時還難以理順。現在，我國縣鄉黨政機關和企事業單位的工作人員，都是清一色的回鄉大中專畢業生或者是部隊轉業青年。這些人是在國家人事計劃分配政策指導下，通過正常渠道安插進來的，他們的工資性收入雖然不高，但卻享受慣了政府機關無所不包的福利待遇，因此減誰、留誰可不是輕而一舉的事情。與此同時，縣鄉政府機關越是超編人員的關係越複雜，因關係網帶來的人情阻力甚至比政策威力還要大。如果說取消農業稅只是斷了縣鄉幹部的「財路」，那麼精簡機構和人員就是切斷其「後路」，因而推進縣鄉機構改革決不是一件容易的事情。
綜上所述，我國在現階段或者說得更具體一些，在縣鄉機構改革、人員精簡和政府職能轉變完成前的「陣痛期」，正確處理農村改革、發展、穩定三者關係的重點，是集中全力保持社會穩定；而在中央財政轉移支付能力允許的前提下，關鍵是如何把「好鋼用在刀刃上」。這裡要求我們一定保持著清醒的認識與判斷，針對大多數省份爭相宣佈取消農業稅的大好局面，千萬不要盲目樂觀。當務之急是要認真研究和制定出近期內的「農村改革優先序」，一定要把保持整個社會穩定放在各項改革和農村工作的首位，把中央政府和各級地方政府現有的機動財力集中起來，全部用於支付縣鄉機關幹部「人頭費」和保障政府正常運轉的經費。同時，痛下決心適當合併行政村和村民組，在嚴格核定農民幹部編製和總人數的基礎上，調整農村稅費改革轉移支付分配辦法，將村幹部和村民組長的報酬所需資金列入地方政府財政預算，適當提高標準，實行中央和省級財政轉移支付資金分配到縣、控制到鄉、落實到行政村，設立「村級組織經費專戶」，直接用於支付村幹部和村民組長的工資性報酬、村級組織辦公經費和「五保戶」供養，並且保證按月支付、兌現。具體講，全國目前有70多萬個行政村，平均每個村配備5名專職農民幹部，總人數為大約350萬人，每年人均工資水平為4000～6000元（相當於農民人均純收入的2～3倍），政府支出每年估計在140～210億元之間。加上600多萬個村民組長，每年人均補貼金額為500元/人，每年需要大約30億元左右，上述兩項合計為170～240億元。這對於9億農民這樣龐大的人口群體來說，不管是從經濟上算賬還是政治上算賬都是合算的。此外，對離退職村幹部應採取「區別對象，劃分標準，分步實施，有先有後」的解決方案，逐步落實他們生活待遇的問題。總的看來，我國目前解決13億人口的最低生活保障問題還不大可能，但可優先考慮把離退職村幹部納入「低保」救助對象。至於說國家重點商品糧基地建設和大江大河治理、生態林業工程建設以及農村基礎設施等項目，中央政府和各級地方政府最起碼在最近二三年之內還拿不出更多的財力、精力給予有力的支持和保障。
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