論漢代的內朝與外朝
作者：勞 榦
文章來源：《中央研究院歷史語言研究所集刊
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載《制度與國家》
中國官制有系統的機構，據現在可以知道的，只有到漢代纔最完備。漢代以前當然在各期也會有他自己的系統，但現在只有零星的官名存下來。從現在不完全的材料看來，當時的整個系統是無法復原的。《周禮》一書雖然有不少寶貴的材料，不幸的是早已被人增添修改作成了一部建國計劃，這書只能代表「一家之言」而不能算某一代的官制實錄。加以始皇焚書，六國史記盡從毀滅，只能知道從秦制因襲下來的漢制，再遠便很難推定了。
漢代官制的組織，分為中都官及郡國官，凡在京師的都屬於中都官，凡在外郡和諸侯王國的都算郡國官。其屬於邊郡的武職及西域的官都算做邊官。中都官、郡國官和邊官可互相轉調；中都官、郡國官的分別只在職務上，其遷轉的限制不似後代的嚴。
中都官又分為內朝和外朝，《漢書·劉輔傳》云：
於是中朝左將軍辛慶忌、右將軍廉褒、光祿勳師丹、太中大夫谷永俱上書。注，孟康曰：中朝，內朝也。大司馬，左右前後將軍，侍中，常侍，散騎，諸吏，為中朝，丞相以下至六百石為外朝也。
劉奉世《漢書刊誤》曰：
案文則丹永皆中朝臣也。蓋時為給事中，侍中，諸吏之類。
錢大昕《三史拾遺》曰：
《漢書》稱中朝漢官或稱中朝者，其文非一。惟孟康此注，最為分明。《蕭望之傳》：「詔遣中朝大司馬車騎將軍韓增、諸吏富平侯張延壽、光祿勳楊惲、太僕戴長樂，問望之計策。」《王嘉傳》：「事下將軍中朝者，光祿大夫孔光、左將軍公孫祿、右將軍王安、光祿勳馬宮、光祿大夫龔勝(《龔勝傳》又有司隸校尉鮑宣)。」光祿大夫非內朝官，而孔光與議者，加給事中故也。此傳太中大夫谷永亦以給事中故得與朝者之列，則給事中亦中朝官，孟康所舉不無遺漏矣。先祿勳掌宮殿掖門戶，在九卿中最為親近，昭宣以後，張安世、蕭望之、馮奉世，皆以列將軍兼光祿勳，而楊惲為光祿勳亦加諸吏，故其與孫會宗書自稱與聞政事也。然中外朝之分，漢初蓋未之有，武帝始以嚴助主父偃輩入直承明，與參謀議，而其秩尚卑。衛青、霍去病雖貴幸，亦未干丞相御史職事。至昭宣之世，大將軍權兼中外，又置前後左右將軍，在內朝預聞政事。而由庶僚加侍中給事中者，皆自託為腹心之臣矣。此西京朝局之變，史家未明言之，讀者可推驗而得也。
按中國自有史以來皆屬君主專制政體，全國的所有官吏都只對君主負責。君主是政治上最後的威權所在。在這種政治組織之下，決不會有比較永久的法治可說。漢代經常的政治設施是由丞相來管。但天子不一定常常和丞相接近的，例行的政事雖然從丞相和九卿及郡國官吏聯絡，國家大計的決定卻常常另有一般人替天子策劃。等到國家大計決定好了，再來交給丞相照辦。所以漢代政治的源泉往往不由於丞相而由另外一般人，造就是所謂「內朝」。「內朝」的起原或由於軍事的處置不是德業雍容的宰相所能勝任，因此將大計交給另外的人，但內朝和外朝既有分別，漸漸地在非軍事時期也常常有天子的近臣來奪宰相之權，因此宰相便只成了一個奉命執行的機關了。
漢代的政治是以武帝為轉折點，內朝外朝的分別便是在武帝時代形成的。在漢的前代，秦的宰相是掌實權的。秦始皇帝雖然權石量書，親理庶政，但綜天下的政治的，還是丞相。趙高在二世時當政，本為變例，但因為丞相綜理政務，所以他還要加上一個「中丞相」的名義。到了漢代初年，漢高祖顯然將天下的政事信託給蕭何掌管。孝惠時曹參為相，仍然受領著天下的政治。在《漢書·曹參傳》說得很明白：
參代何為相國，舉事無所變更，壹遵何之約束。擇郡國吏長大，訥於文辭，謹厚長者，即召除為丞相史。吏言文刻深，欲務聲名者，輒斥去之。……惠帝怪丞相不治事，以為「豈少朕與?」……參免冠謝曰：「陛下自察聖武孰與高皇帝?」上曰：「朕乃敢望先帝。」參曰：「陛下觀參孰與蕭何賢?」上曰：「君似不及也。」參曰：「陛下之言是也，且高皇帝蕭何定天下，法令既具，陛下垂拱，參等守職，遵而勿失，不亦可乎?」
從這一節看來，在惠帝時期，除天子和丞相以外，在君主和丞相之間，並無可以干預政事的人。自然也就無所謂「內朝」。到了文帝時候，也可以看出天子和丞相的關係，《漢書·陳平傳》：
上益明習國家事，朝而問右丞相勃曰：「天下一歲決獄幾何?」勃謝不知。問：「天下錢穀一歲出入幾何?」勃又謝不知。汗出洽背，魄不能對。上以問左丞相平，平曰：「各有主者。」上曰：「主者為誰乎?」平曰：「陛下即問決獄，責廷尉，問錢穀，責治粟內史。」上曰：「苟各有主者；而君所主何事也?」平謝曰：「主臣!陛下不知其駑下，使待罪宰相。宰相者，上佐天子，理陰陽，順四時，下遂萬物之宜，外填撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各遂其職也。」
這一段對於天子和宰相的關係也可以明顯地看出來。在這一個時候，天下的大計是決於丞相。所以天子對於國事是詢問丞相而不是在丞相以外還有一些人。陳平以後是張蒼，無大改革。其後中屠嘉為相，尚能折辱文帝的幸臣鄧通。到景帝時?錯始以內史貴幸用事，景帝用?錯議侵削諸侯，「丞相嘉自絀，所言不用」，後竟因為此事嘔血而死。但中屠嘉和?錯的爭執，還是在朝廷大議之中，並非在朝廷中另外有一個「內朝」的組織。甚至於中屠嘉為宗廟事還說：「吾悔不先斬錯，乃請之，為錯所賣。」可見丞相遇必要時還有斬有罪大臣之權，也可見丞相的政治地位了。
武帝時的丞相有衛綰、竇嬰、許昌、田蚡、薛澤、公孫弘、李蔡、莊青翟、趙周、石慶、公孫賀、劉屈氂、田千秋。就中以田蚡最稱信任，《漢書·田蚡傳》曰：「當時丞相入奏事，語移日，所言皆聽。薦人或起家至二千石，權移主上。上乃曰：『君除吏盡未?吾亦欲除吏。』」在這種狀況之下，君臣之間自然便要生出疑忌，所以《漢書·田蚡傳》又說：「後淮南王謀反，覺。始安入朝時，蚡為太尉，迎安霸上。謂安曰：『上未有太子，大王最賢，高帝孫；即宮車宴駕，非大王尚誰立哉?』淮南王大喜，厚遺金錢財物，上自嬰(竇嬰)夫(灌夫)事不直蚡，特為太后故，及問淮南事，上曰：『使武安侯在者，族矣。』」從此可見武帝對於田蚡，君臣之間是不甚相得的，竇嬰和淮南王兩件事，只是最後的原因而已。田蚣以後，薛澤、公孫弘之流為相，不過取其雍容儒雅，朝廷事是不由丞相的。《漢書·張湯傳》：「湯每朝，奏事語國家用日旰，天子忘食，丞相取充位，天下事皆決湯。」《萬石君傳》：「是時漢方南誅兩越，東擊朝鮮，北逐匈奴，西伐大宛，中國多事。天子巡狩海內，修古神祠，封禪興禮樂，公家用少。桑弘羊等致利，王溫舒之屬峻法，兒寬等推文學，九卿更進用事，事不決於慶，慶醇謹而已。」這是很顯然的。國家最高的統治權在天子，「朕即國家」，宰相只對天子負責，天子願意委託宰相，宰相便有權，天子不願意委託宰相，宰相便沒有權。《漢書·杜周傳》杜周說：「三尺安出哉?前主所是，著為律；後主所是，疏為令。當時為是，何古之法乎?」杜周這幾句話依照法理的解釋，的確不錯。天子本身就是國家的最高立法機關，當然天子的意志便是法律，無所謂不對。
不過就此時的情況說來，還是「九卿更進用事」，九卿在後來仍屬外朝，此事雖然影響到丞相的失勢，但和中朝外朝的分別，還不能說便是一回事。中朝的起源是見於《漢書·嚴助傳》說：
擢助為中大夫。後得朱買臣、吾丘壽王、司馬相如、主父偃、徐樂、嚴安、東方朔、枚皋、膠倉、終軍、嚴蔥奇等並在左右。是時征伐四夷，開置邊郡，軍旅數發。內改制度，朝廷多事。婁舉賢良文學之士，公孫弘起徒步，數年至丞相，開東閭，延賢人，與謀議。朝覲奏事，因言國家便宜。上令助等與大臣辨論，中外相應以義理之文，大臣數詘。注，師古曰：中謂天子之賓客，若嚴助之輩也。外謂公卿大夫也。
在這裏很可以看出來，便是武帝時因為國家多事，天子除去任用大臣之外，又添了不少的賓客。這一般人在政府的組織上，本來是沒有地位的。但因為天子是法制的最後源泉，既然天子要這樣做，政府組織自然也必須隨著天子的意思改動。這便是漢代內朝與外朝分別的起源。《漢書·司馬遷傳·報任安書》：「卿者，僕亦嘗廁下大夫之列，陪外廷末議。」所謂「外廷」也就是「外朝」，可見在武帝時候不唯有此事實，而且有此稱謂了。
《漢書·劉輔傳》注引孟康曰：「中朝，內朝也；大司馬、前後左右將軍，侍中、常侍、散騎、諸吏，為中朝。丞相以下至六百石為外朝。」這其中的中朝官實在還可分作兩類；大司馬，左右前後將軍為一類；侍中，常侍，散騎諸吏為另一類。後一類自武帝時已經是天子左右的親近臣僚。前一類的武職是自霍光秉政以後纔成為當朝的機要官職。武帝時天子的賓客，大都是掛著侍中頭銜與政的。但武帝時的將軍都是領兵出征，並不參與朝廷政治。甚至衛青和霍去病並為將軍，加大司馬，親信無人可以比擬，但他們也都從來不過問國家的大計。到霍光纔用大司馬大將軍的名義當政，權力在宰相以上；從此將軍屬於中朝了。大司馬漢代是不輕易給人的，除去霍禹嗣霍光為大司馬，後來因為謀反被誅以外，只有宣帝特以張安世，哀帝特以董賢為大司馬；其餘作大司馬的，大都屬於外戚了。
內朝官屬於近臣一類的，除去孟康說的還應當有左右曹、給事中、尚書，計為：
一、侍中
二、左右曹
三、諸吏
四、散騎
五、常侍
六、給事中
七、尚書
在這幾種之中又可以分為三類。據《漢書·百官表》云：
侍中，左右曹，諸吏，散騎，中常侍，皆加官。所加或列侯，將軍，卿大夫，將，都尉，尚書，太醫，太官令，至郎中。亡員，多至數十人。侍中，中常侍得入禁中。諸曹受尚書事。諸吏得舉法。散騎騎並乘輿車。給事中亦加官，所加或博士，議郎，掌顧問應對，位次中常侍。中黃門有給事黃門，位從將大夫，皆秦制。
從上文看出來可分為以下各類：
第一類 得入禁中的，有侍中和中常侍。
第二類 天子的親近執事之官，有左右曹和散騎。
第三類 掌顧問應對的，有給事中。
以上都是天子的近臣，並且多是加官的。其不是加官，本職就是天子的近臣，職務和第三類接近的，便是尚書。
總括以上的三類，統屬於天子的近臣，因為接近天子，結果將宰相的權侵奪了去。所以這些官職以官階而論原來不算很大，但在政治上的地位卻無與比倫了。現在再對於各官依次分述一下：
(甲)侍 中
據《漢書·朱買臣傳》說：「拜買臣為中大夫，與嚴助俱侍中。」可見侍中的名稱實是加到中大夫上面的，侍中並非本官的名稱。當時在武帝元朔年間，和這同時的，有「去病(霍去病)以皇后姊子年十八侍中」(《漢書》本傳)。按衛皇后以元光五年立，大抵也應在元朔時。此外便是《漢書·霍去病傳》的「荀彘以御見侍中」。據《鹽鐵論》，桑弘羊十五為侍中，也應當是武帝初年的事。
關於侍中的職事，有下列的記載：
《漢舊儀》：侍中，無員。或列侯，將軍，衛尉，光祿大夫，侍郎，為之。得舉非法，白請，及出省戶休沐，往來過直事。
《漢舊儀》：侍中左右近臣，見皇后如見帝；見婕妤，行則對壁，坐則伏茵。
《太平御覽·職官部》引《漢官儀》：侍中周官也。侍中金蟬左貂，金取堅剛，百鍊不耗；蟬居高食潔，目在腋下；貂內勁悍而外溫潤，貂蟬不見傳記者，因物論義。予覽《戰國策》乃知趙武靈王胡服也；其後秦破趙，得其冠以賜侍中。高祖滅秦亦復如之。孝桓末侍中皇權參乘，問貂蟬何法，不知其說。復問地震，雲不為災，左遷議郎，侍中便蕃左右，與帝昇降。切問(據《書鈔》)近對，拾遺補闕莫密於茲。
《續漢書·百官志》：「侍中秩比二千石。」(劉昭注曰：「《漢官秩》云：『千石』，《周禮》太僕於寶注曰：『若漢侍中』。」)本注曰：「無員，掌侍左右，贊導眾事，顧問應對；法駕出，則多識者一人參乘，餘皆騎在車後。本有僕射一人，中興轉為祭酒，或置或否。」
《續漢書·百官志》注引蔡質《漢儀》曰：侍中常伯選舊儒高德，博學淵懿，仰瞻俯視，切問近對，喻旨公卿，上殿稱制，參乘佩璽秉見。員本八人，舊在尚書令僕射下，尚書上。今官入禁中，更在尚書下。司隸校尉見侍中，執板揖，河南尹亦如之。又侍中舊與中官俱止禁中，武帝時侍中莽何羅挾刃謀逆，由是侍中出禁外，有事乃入，畢即出。王莽秉政，侍中復入，與中官共止。章帝元和中，侍中郭舉與後宮通，拔刀驚上，舉伏誅，侍中由是復出外。
《後漢書·獻帝紀》引《漢官儀》：侍中左蟬右貂。本秦丞相史，往來殿中，故謂之侍中。分掌乘輿御物，下至褻器虎子之屬。武帝時孔安國為侍中，以其儒者，特聽掌御唾壺，朝廷榮之。
按此節不經，當為淺入妄增，章懷誤引耳。乘輿御物乃少府所掌，不由侍中，據《續漢書·百官志》云：「少府掌中服御諸物衣服，寶貨，珍膳之屬。」是乘輿御物明由少府掌之也。其少府屬官，如「太醫令，諸掌醫」，「太官令，掌御飲食」，「守官令，主御紙筆墨，及尚書財用諸物及封泥」，而宦者尚有：「掖庭令，掌後宮」，「永巷令，典官婢侍使」，「御府令，典官婢作中衣服及補浣之屬」，是乘輿御物於少府屬官之中，各有主者，固不煩侍中為之。況侍中在武帝時本以加於郎大夫之親近者，其人多為文學材力之臣，與少府無涉；東漢改屬少府，然以儒者為之，其職尤尊；安得前漢侍中遂與少府事乎?抑乘輿御物可掌者多矣，筆札飲膳之眉無一不可掌，豈侍中必褻器虎子之屬始得而掌，偶得掌御唾壺，朝廷始以為榮乎?況武帝時之為侍中者，嚴助、朱買臣，皆從容謀議，為天子賓客；霍去病以親戚貴幸；荀彘上官桀俱以材武；皆不必司褻器為宦者之事也。宮中豈少人，何至使之一皆司褻器乎?至於孔安國亦未嘗為侍中。《史記·孔子世家》云：「安國為今皇帝博士，至臨淮太守，蚤卒。」未言為侍中之事。《漢書·儒林傳》言「安國為諫大夫」，亦未言為侍中。然《漢書》所言安國事尚有未可遽信者。即令《漢書》可信，《漢書》言安國之《古文尚書》久未得立於學官；若安國誠得為侍中，旦暮見天子，則其古文不必待至巫蠱時始上矣。按晉武帝時會稽孔安國曾為侍中，唾壺事或從此而訛，以致混兩孔安國為一人。又其前「本秦丞相史，往來殿中，故謂之侍中」，亦誤以御史之來源為侍中之來源。詳《漢官儀》此文自「本秦丞相史」起至「朝廷榮之」止，無一語不誤，應仲遠通達古今，料不至此。此必六朝《漢官儀》卷子中，淺人或加旁注，鈔胥者誤為正文，遂為李賢所據，俗語不實，流為丹青，此之謂也。
同上：至東京時屬少府亦無員。駕出則一人負傳國璽，操斬蛇劍參乘。與中官俱止禁中。
《北堂書鈔·設官部》引《漢官儀》：漢成帝取明經者充為侍中，使辟百官公卿參議可正，止殿行則負璽，舊高取一人為僕射，後改為祭酒。
《初學記·職官部》引《漢官儀》：史丹為侍中，元帝寢疾，丹以親密近臣得侍疾，候上獨寢時，丹直入臥內，頓首伏青蒲上。
《文選·陳太丘碑》注引《漢官儀》：侍中周官號日常伯，選於諸伯，言其道德可常尊也。
《文選·東京賦》注、《藉田賦》注、《安陸王碑》注引《漢官儀》：侍中，周成王常伯任侍中，殿下稱制，出即陪乘，佩璽抱劍。
《初學記·職官部》引《漢宮僕》：侍中冠武弁大冠，亦曰惠文冠，加金璫附蟬為文，貂尾為飾，謂之貂蟬。
《通典·職官部》引《漢官儀》：《漢官表》曰，凡侍中，左右曹，諸吏，散騎，中常侍，皆加官也，
《北堂書鈔·設官部》引《漢官儀》：漢因秦置侍中舍人。
按《漢書·周紲傳》：「以舍人從高帝，常參乘」，然武帝以後常以侍中參乘，是高帝時以舍人任侍中事也。
從以上各則看來，侍中在天子近臣之中，要算最為尊顯的。在天子平時生活之中，除去遊宴後宮以外，通常是侍中在左右，贊導一切諸事。天子出外也選侍中的見聞較廣的，來準備著天子的隨時詢問。遇見朝會的時候，侍中也要接著天子的委託，質問公卿，或對公卿傳話。所以侍中在政治上的地位，非常重要。因此侍中的選任也往往是和天子有特殊關係的。
兩《漢書》中所見的侍中，現在再列舉如下：
盧綰，以客從，入漢為將軍，常侍中。
衛青為建章監，侍中。
霍去病以皇后姊子侍中。
朱買臣與嚴助俱以中大夫侍中。
荀彘以御見侍中。
李陵少為侍中建章監，使將八百騎深入匈奴，拜為騎都尉。
留侯子張辟疆為侍中，年十五。
邛成太后外家王氏貴，而侍中王林卿通輕俠。(《何並傳》)
上官桀，以未央廄令，親近，為侍中。擢為太僕，受遺詔，輔政。
王商父武，武父無故，(以宣帝舅封列侯)商擢為侍中，中郎將。元帝時至右將軍，光祿大夫。
史高以外屬舊恩為侍中。
史丹，自元帝為太子，丹以父高任為中庶子，侍從十餘年，元帝即位，為駙馬都尉，侍中，出常驂乘。
史丹九男皆以丹任並為侍中諸曹，親近在左右。
師丹為少府，光祿勳，侍中。
房鳳以五官中郎將為侍中。
王龔以光祿勳為侍中。
劉歆以奉車都尉為侍中，又以中壘校尉為侍中，光祿大夫。
淳於長以水衡都尉為侍中。
馮逡以郎召欲以為侍中，復罷。(《石顯傳》)
董賢以鮒馬都尉為侍中。
韓增為郎，諸曹，侍中，光祿大夫。
張安世子千秋，延壽，彭祖，俱為中郎將，侍中。
張放為侍中，中郎將，監平樂屯兵，左遷北地都尉。復徵入侍中，太后以放為言，出放為天水屬國都尉。復徵為侍中，光祿大夫，秩中二千石。
自宣元以來，為侍中，中常侍，諸曹，散騎，列校尉者，八十餘人。(《張安世傳》)
吾丘壽王中郎將，侍中，復徵光祿大夫，侍中。
霍光以郎稍選諸曹，侍中。
衛尉王莽子男忽侍中。(《霍光傳》)
霍山奉車都尉，侍中，領胡越兵。
金日磾以黃門馬監遷侍中，駙馬都尉。
金日磾兩子賞、建俱侍中，賞為奉車都尉，建駙馬都尉。
金安上少為侍中，至建章衛尉。
金敞為騎都尉，侍中。
金敞子涉本為左曹，詔拜侍中，成帝時為侍中，騎都尉。
金涉兩子湯、融，皆侍中，諸曹，將，大夫。
金欽，光祿大夫，侍中。
侍中樂成侯許延壽拜強弩將軍。(《趙充國傳》)
於定國子永以父任為侍中，中郎將。
夫家居，卿相侍中賓客益衰。(《灌夫傳》)以上見《漢書》。
臧宮，偏將軍，侍中，騎都尉，輔威將軍。
來歷，以公主子為侍中，監羽林右騎，遷射聲校尉。
鄧藩，尚顯宗女平皋長公主為侍中。
鄧康，越騎校尉，侍中，太僕。
鄧弘，鄧閭，侍中。
寇榮，為侍中，誅廢。
耿承，襲公主爵為林慮侯，侍中。
邳形，以故少府為侍中。
傅俊，偏將軍，侍中，積弩將軍。
馬武，振武將軍，侍中，騎都尉。
竇憲，以郎稍遷侍中，虎賁中郎將。
竇景，瑰皆侍中，奉車駙馬都尉。
馬康，以黃門郎為侍中。
卓茂，更始以為侍中祭酒。
魯恭，以魯詩博士拜侍中，遷樂安相，又為議郎拜侍中。遷光祿勳。
張酺，以侍郎為侍中，虎賁中郎將，
爰延，徵博士，舉賢良，再遷為侍中。
延篤，拜議郎，稍遷侍中。
歐陽地餘，以侍中為少府。
魯丕，以中散大夫遷侍中，免，復為侍中，左中郎將。
劉寬，以太中大夫遷侍中，轉屯騎校尉。
伏無忌，侍中，屯騎校尉。
宋弘，以侍中為王莽時共工。
蔡茂，哀平間以儒學顯，拜議郎，遷侍中，自免。
宣秉，隱居不仕，更始徵為侍中，建武元年拜御史中丞。
承宮，以左中郎將拜侍中。
趙典，四府表薦，徵拜議郎，再遷侍中，出為宏農太守。
趙謙，以故京兆郡丞，獻帝時遷為侍中，司空。
蘇竟，以趙郡太守拜侍中。
楊厚，以議郎三遷為侍中。
陰識，以關都尉為侍中，守執金吾。
陰興，以守期門僕射遷侍中，拜街尉，領侍中，受顧命。
馮魴子柱，侍中；柱子石，侍中，稍遷衛尉。
鄭弘，以平原相拜侍中，代鄭泉為大司農。
梁安國，以嗣侯為侍中，有罪免。
梁商，以黃門侍郎遷侍中，屯騎校尉。
梁冀，初為黃門侍郎，轉侍中，虎賁中郎將。
曹充(曹褒父)，持慶氏禮為博士，拜侍中；曹褒，以河內太守徵為侍中。
賈逵，以左中郎將為侍中，內備帷幄，兼領秘書。
司馬均，位至侍中。(《賈逵傳》)
桓郁，以郎稍遷侍中，監虎賁中郎將。
桓焉，以郎三遷為侍中，步兵校尉。
丁鴻，襲父爵，拜侍中，兼射聲校尉少府。
以上見《後漢書》。
所以侍中在西漢時是加官，到東漢便有專任尚書的，侍中僕射到東漢改為侍中祭酒，然而這種官職自更始時已經有了。因此，侍中的專任可能是更始時開始的。至於侍中的人選方面，東漢和西漢也不盡同，在西漢的侍中大都屬於以下的各種人。
一、皇帝的舊友，如盧綰。不過當時有無侍中一職名稱，尚有問題。
二、皇帝的外戚，如衛青、霍去病、史高、史丹。
三、皇帝的佞幸，如淳於長、董賢。
四、文學侍從之臣，如嚴助、朱買臣、吾丘壽王。
五、材武之士，如荀彘、上官桀。
六、功臣子弟，如張安世、金日磾諸家子弟。
七、重臣及儒臣，如師丹、劉歆、蔡茂。
在這七類之中，前六類作侍中的，都可以說是由於親信，到第七類便不然了，都是師儒重臣。但元成以前的侍中，只有前六類，哀乎以後纔有第七類。到東漢以後，凡佞幸、材武以及文學侍從，都不再為侍中，只有外戚、功臣子弟和重臣及儒臣三類了。所以侍中的演進，由親而尊，略可看出。
《通典·職官典》云：
侍中，周公戒成王立政之篇，所云常伯，常任以為左右，即其任也。秦為侍中本丞相史也，使五人往來殿內東廂奏事，故謂之侍中，漢侍中為加官。凡侍中，左右曹，諸吏，散騎，中常侍，皆為加官。所加或列侯，將軍，卿大夫，將，都尉，尚書，太醫官令。至郎中，多至數十人。侍中，中常侍得入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得舉非法。漢侍中冠武弁大冠，亦曰惠文冠，加金璫附蟬為文，貂尾為飾，便繫左右，與帝昇降，舊用儒者，然貴子弟榮其觀好至乃襁抱受寵位，貝帶傅脂粉，綺襦紈褲，鵔*[義+鳥]冠。(惠帝時侍中鵔*[義+鳥]冠，貝帶，傅脂粉。張辟疆年十五，桑弘羊年十三，並為侍中。)直侍左右，掌乘輿服物，下至虎子之屬。武帝時孔安國為侍中，以其儒者，特聽掌御唾壺，朝廷榮之。本有僕射一人，後漢光武改僕射為祭酒，或置或否。而又屬少府，掌贊導眾事，顧問近封，喻旨公卿，上殿稱制，秉笏陪見。舊在尚書令僕射下，尚書上。司隸校尉見侍中，執板揖。舊與中官俱止禁中，因武帝侍中馬何羅挾刃謀逆，由是出禁外，有事乃召之，畢即出。王莽秉政，侍中復入，與中官止禁中。章帝元和中，郭舉與後宮通，拔佩刀驚上，舉伏誅，侍中由是復出外。秦漢無定員(蔡質《漢儀》曰：「員本八人。」《漢宮》曰：「無員，侍中捨有八區，論者因言員本八人。」)，魏晉以來置四人，別加官者則非數。」
這一段大都根據漢官諸書，排列的相當清晰，然而也有矛盾的地方。例如說「張辟疆年十五，桑弘羊年十三，並為侍中」，張辟疆和桑弘羊非同時的人。又前說「秦為侍中，本丞相史也，使五人往來殿內東廂奏事，故謂之侍中」。而後面卻說「秦漢無定員」，彼此衝突。至於說「舊用儒者」，亦與事實不合。又說「惠帝時侍中，鵔*[義+鳥]冠，具帶傅脂粉」，是出於《漢書·佞幸傳》：「漢興，佞幸寵臣，高祖時有籍孺，孝惠有閎孺，此兩人非有材能，但以婉媚貴幸。與上臥起，公卿皆因關說，故孝惠時郎侍中皆冠鵔*[義+鳥]，貝帶，傅脂粉，化閎籍之屬也。」《佞幸傳》所說的，是「郎侍中」，《史記·佞幸傳》亦作「郎侍中」，究屬後來的侍中，抑或是侍中的郎官，尚有問題；《通典》先言儒者而後言佞幸，也與時代的先後不合。況荀彘和上官桀都是武帝的侍中，這般人只能和武弁大冠相稱，再也不能鵔*[義+鳥]冠貝帶。也可證明通典的以偏概全了。
侍中任務的消長和漢代政治的得失，關係相當重要。侍中是除此以外再無他官可以入宮禁的士人官吏。除去文景時代無為而治的君主以外，例如武帝時代、光武時代、明帝章帝時代以及王莽時代，都是宦官不以得志的時代。這便不能說不是天子親近侍中的結果。因為天子無論如何賢明，他總要和人商量得失。大臣元老見天子時往往較為嚴重，天子往往不能事事商量，因此事權便很容易到了近臣之手，近臣如無士人，便要歸到宦者了。此外，成帝至平帝，是外戚政治，侍中不入內無妨，東漢和帝以後是宦官外戚互相消長的局面，大體說來是天子年幼，母后專政的時期，總是外戚得勢；到天子年長，天子和外戚對立，結果是天子利用宦者的力量除掉外戚，宦官便得勢了，外戚的團體有許多，宦官的團體最後還是一個，長久地維持下去。爭競的結果，除非外戚篡位，最後的勝利，總在對於天子更為親近的宦官方面，侍中雖然有一個時期作成和天子親密的左右，但總是士人，對於後宮不便，終究代替不了宦官的作用。
(乙)其他內朝官
(左右曹，諸吏，散騎，中常侍，給事中。)
左右曹，也是屬於內朝的加官。《漢書·百官表》稱做加官，已經在前面引證到了。《漢舊儀》中也有兩段如下：
左曹日上朝謁，秩二千石。
右曹日上朝謁，秩二千石。
所以左右曹也是天子的親近之官。不過遣兩個官職是「日上朝謁」，而不是「日侍左右」，所以對於天子總有些夠尊重卻還不十分夠親近之感。因此左右曹的人選和侍中也就有些不同了。
在漢代任左右曹的，計有：
韓增，少為郎，諸曹，侍中，光祿大夫。
劉德子安民，為郎中，右曹，宗家以德得宮宿衛者二十餘人。
劉岑，為諸曹，中郎將，列校尉。
劉歆，哀帝崩，王莽持政，莽少與歆俱為黃門郎，重之。白太后，太后留歆為右曹太中大夫，遣中壘校尉。
《劉向傳》：時恭，顯，許，史子弟，侍中諸曹皆側目於望之等。
蘇武，武官(典屬國)數年，昭帝崩。武以故二千石與計謀立宣帝，賜爵關內侯，食邑三百戶。久之衛將軍張安世薦武明習故事，奉使不辱命，先帝以為遺言，宣帝即時召武待詔宦者署。數進見，復為右曹典屬國。以武著節老臣，令朝朔望。號為祭酒，甚優寵之。……又以武弟子為右曹。
《王商傳》：商子弟親屬為駙馬都尉，侍中，中常侍，諸曹，大夫，郎吏者，皆出補吏。
《史丹傳》：九男皆為侍中諸曹，親近常在左右。
薛宣子況，為右曹侍郎。
《張禹傳》：長子宗嗣……三弟皆為校尉，散騎，諸曹。
《王嘉傳》：孫寵，右曹光祿大夫。
夏侯勝子兼，為左曹太中大夫。
《董賢傳》：董氏親屬皆侍中諸曹奉朝請。
淳於長，列校尉。諸曹。
息夫躬，宋弘，皆光祿大夫，左曹，給事中。
張延壽，徵為左曹，太僕。
杜延年，太僕，右曹，給事中。
楊惲，常侍騎郎，左曹，諸吏，光祿勳。
陳鹹，以郎抗直數言事，遷為左曹。
霍光，以郎稍遷諸曹侍中。
《霍光傳》：昆弟，諸婿，外孫皆奉朝請，為諸曹，大夫，騎都尉，給事中。
《孔光傳》：霸，次子捷，捷弟喜，皆列校尉，諸曹。
金安上四子，常，敞，岑，明。岑，明皆為諸曹，中郎將，光祿大夫。
金敞子涉，本為左曹，上詔涉拜侍中。
辛慶忌，左曹中郎將。
以上是西漢時代的。至於東漢的，則有：
邳彤，以故少府為左曹，侍中。
堅鐔，以揚化將軍為左曹。
綜上各例，可見諸曹和侍中是有分別的。漢宣帝以霍光為右曹，可見右曹在親近之官以內還表示著相當尊重，這種尊貴而親近的耆宿，在侍中之中尚找不見相同的例子。至於韓增、霍光、金涉和邳彤，俱以諸曹轉為侍中，那是因為諸曹不是不夠尊重，而是不夠親近。然而侍中後來也漸漸失去親近的意味，所以只有光武時的功臣，邳彤和堅罈為諸曹，以後便無所聞了。
諸吏和左右曹相同，是天子近臣中的執事之官，和侍中常在天子的左右，左右曹每日朝謁，其間又有不同。《百官表》說諸吏是一種加官，已見前引。《漢書》中又有一段：
《鹹帝紀》：建始元年：「封諸吏光祿大夫關內侯王崇為安成侯。」注，應劭曰：《百官表》：諸吏得舉法案劾。職如御史中丞，武帝初置，皆兼官。所加或列候卿大夫為之。無員也。
這裏說「武帝初置」是不十分對的。因為賈山是文帝時人，當時上書已經說：「今方正之士皆在朝廷矣，又選其賢者使為常侍諸吏，與之馳驅射獵，一日再三出，臣恐朝廷之解弛，百官之墮於事也。」所以在文帝之時已經有「諸吏」一官，只是當時是「侍從馳驅」，而不是「舉法案劾」罷了。
漢代為諸吏的，有以下各則，見於《漢書》各傳：
《劉向傳》(附《楚元王傳》後)：「元帝初即位，太傅蕭望之為前將軍，少傅周堪為諸吏光祿大夫。」註：「師古曰：加官也。《百官公卿表》雲，諸吏所加或列將軍卿大夫。得舉不法也。」
《馮奉世傳》：「右將軍典屬國常惠薨，奉世代為右將軍典屬國，加諸吏之號，數歲為光祿勳。」
《張禹傳》：「元帝崩，成帝即位，徵禹、寬中(鄭寬中)，皆以師賜爵關內侯。寬中食邑八百戶，禹六百戶，拜為諸吏，光祿大夫，秩中二千石，給事中，領尚書事。」
《孔光傳》：「上甚信任之，轉為僕射，尚書令。有詔，光周密謹慎，未嘗有過，加諸吏官。……數年，遷諸吏光祿大夫，秩中二千石，給事中，賜黃金百斤，領尚書事。後為光祿勳，復領尚書事，諸吏給事中如故。凡典樞機十餘年。」
《霍光傳》：「徙次婿諸吏中郎將任勝為安定太守。」
《辛慶忌傳》：「拜為右將軍，諸吏散騎給事中。」
《平當傳》：「哀帝即位，徵當為光祿大夫諸吏散騎。復為給事中。」
《蕭望之傳》：「代丙吉為御史大夫，五鳳中，匈奴大亂，議者多曰：『匈奴為害日久，可因其壞亂舉兵滅之。』詔遣中朝大司馬車騎將軍韓增，諸吏富平侯張延壽，光祿勳楊惲，太僕載長樂問望之計策。」
《楊惲傳》：「遷中郎將，擢為諸吏光祿勳，親近用事。」
又，答孫會宗書曰：「惲幸得列九卿，諸吏宿衛近臣，上所信任，與聞政事。」
從以上的各條可以看出諸吏的加官是加到參與謀議的大臣的，凡諸官加諸吏的，都是位置在九卿將軍以上，並且得到天子信任的。他們的職務是實際與聞大政，處在樞機的重臣，而不是文學侍從，或外戚貴遊，隨侍天子左右之職。
散騎之官照前引《漢書·百官公卿表》與侍中同為加官，據類書所引的《漢官儀》，計有兩節：
秦置散騎，又置中常侍，漢因之，兼用士人，無員，多為加官。(《初學記·職官部》引)
秦及前漢置散騎及中常侍各一人，散騎騎馬並乘輿車，獻可替否。(《北堂書鈔·設官部》及《太平御覽·職官部》引)
所以散騎最初只是「騎馬並乘輿車」的一個人，後來便成了無定員的加官了(這兩段合併起來，只有如此解釋的)。漢代加散騎之號的，大都為諫大夫以上至於九卿。其見於《漢書》的，有：
劉向，散騎諫大夫給事中，擢散騎宗正給事半。
於永，散騎光祿勳。
《張禹傳》，長子宏嗣……三弟皆為校尉，散騎，諸曹。
張霸，散騎中郎將。
張勃，散騎諫大夫。
其中尚有辛慶忌及平當，加諸吏散騎之號，見前引。可見加官中尚有加別的官，以後又再加散騎的，是散騎自有本官的特質，《漢官儀》言散騎之職為天子的騎從，當得其實。散騎在未加到較尊的官職之前，當由常侍騎郎演變而來，《史記·袁盎傳》云：「盎兄子種為常侍騎，持節夾乘。」《索隱》：「《漢舊儀》，持節夾乘輿騎從者。」此即《漢書·張釋之傳》的「騎郎」，師古注引如淳曰：「《漢注》，貲五百萬得為常侍郎。」此外尚有所謂「武騎常侍」的，《史記·李將軍列傳》：「用善騎射，殺首當多，為漢中郎，廣從弟李蔡亦為郎，皆為武騎常侍。秩八百石。」《索隱》：「謂騎郎而補武騎常侍也。」以上的「騎郎」，「武騎常侍」，「散騎」，自卑而尊顯然可見。由此也可知道，散騎一職本導源於騎從的郎官，因其接近天子，其中漸漸的參有重臣，因此也加到九卿諫大夫各職了。
中常侍據《漢書·百官表》說是加官，已經在上文引到。並謂：「侍中、中常侍得人禁中。」據《續漢書·百官志》云：「中常侍千石，本注曰，霍者，無員。後增秩比二千石。掌侍左右。從入內官。贊導內眾事，顧問應對給事。」《漢舊儀》：「中常侍宦者，秩千石。得出入臥內，禁中諸宮。」《通典》：「中常侍……永平中始定員數，中常侍四人。」《續漢書·百官志》王先謙集解引李祖楙曰：「西京初惟有常侍，元鹹後始有中常侍之名，然皆士人。中興用宦者，又稍異焉。朱穆疏：『舊制侍中中常侍各一人，省尚書事，黃門侍郎一人，傳發書奏，皆用姓族。自和熹太后以女主稱制，不接公卿，乃用閹人(原文作乃以閹人為常侍)，假貂璫之飾，處常伯之任。』政愈乖矣。是中興之初尚用士人，後改制則不復舊也。」按李說有些是對的，但參詳朱穆上疏的文本，也有應當斟酌的地方。《後漢書·朱暉傅》附《朱穆傳》云：
徵拜尚書，穆既深疾宦官，及在臺閣，旦夕共事，為欲除之，乃上疏曰：「案漢故事，中常侍參選士人，建武以後乃悉用宦者；自延平以來，寖益貴盛。假貂璫之飾，處常伯之任，天朝政事，一更其乎，權傾海內。」(注，璫以金為之，當冠前附以金蟬也。《漢官儀》曰：「中常侍秦官也，漢興或用士人，銀璫左貂。光武以後，專任宦者，右貂金璫。」常伯，侍中，)後穆因進見口陳曰：「臣聞漢家舊典，置侍中，中常侍，各一人，省尚書事；黃門侍郎一人，傳發書奏；皆用姓族。自和熹女主稱制，不接公卿，乃以閹人為常侍，小黃門通命兩宮，自是以來，權傾人主。」
照朱穆前後所說看來，所謂「漢家舊典」當指西漢而言，至光武帝的建武時期，常侍已經全用宦官了。不過尚以侍中參省尚書事，用黃門侍郎傳通詔命的。到了殤帝延平元年，和熹鄧太后當政，不接見公卿，於是省尚書事的只有中常侍，傳達詔命的也只有宦官的小黃門了。於此宦官便「權傾海內」了。這也是逐漸而成，曾經變更幾次的。後來的五侯十常侍也是在社會習慣上，在政治制度上，必然的趨勢；「未嘗不太息痛恨於桓靈」，也不過惡居下流之意罷了。
關於漢代常侍及中常侍，在《漢書》中有下列幾個例子：
《東方朔傳》：「時有幸倡郭舍人，滑稽不窮，常侍左右。」
又：「上以朔為常侍郎，遂得愛幸。」
又：「初建元三年，微行始出；北至池陽，西至黃山，南獵長楊，東遊宜春；微行常用飲酎已。八九月中與侍中，常侍武騎，及待詔隴西北地良家子，能騎射者，期諸殿門。……微行以夜漏下十刻乃出。」
《司馬相如傳》：「以貲為郎，事景帝為武騎常侍，非所好也。」
《王商傳》：「商子弟親屬，為侍中，中常侍，諸曹，大夫，郎吏者，皆出補吏。」
《孔光傳》：「立拜光兩兄子為諫大夫，常侍。」
照遣裏看來，常侍本來是接近天子的郎官，甚至倡優，本無定職；到王商和孔光的時期，中常侍和常侍便成了貴族子弟的加官。加官的作用，自然是能在禁中，接近天子起居的。到光武帝時始纔嚴分內外，中常侍悉用閹人，常侍的一個名稱在東漢時也未曾加到任何士人官職上。東漢末年既誅宦官，中常侍復用士人，到魏時又與散騎合為散騎常侍了。《宋書·百官志》下云：
散騎常侍四人，掌侍左右；秦置散騎，又置中常侍，散騎並乘輿車，後中常侍得入禁中。皆無員，並為加官。漢東京省散騎，而中常侍因用宦者。魏文帝黃初初置散騎，合於中常侍，謂之散騎常侍，始以盂達補之，久次者為祭酒，散騎常侍秩比二千石。
魏晉以後大都以貴族子弟來做，是一個政府要津的階梯。
給事中一職，據《漢書·百官公卿表》云：「給事中亦加官(註：師古曰，《漢官解詁》云：『常侍從左右，無員，常侍中。』)所加或大夫，議郎，掌顧問應對，位次中常侍。」《漢舊儀》云：「給事中無員，位次中常侍。」《漢書·百官表》註：「晉灼曰：《漢儀》注『諸吏給事中，日上朝謁平尚書奏事，分為左右曹』；魏文帝合散騎中常侍為散騎常侍也。」《通典·職官典》引《漢舊儀》：「諸給事中，日上朝謁，平尚書奏事，分為左右曹，以有事殿中，故曰給事中。多名儒國親為之，掌左右顧問。」此所言給事中的左右曹，和另外左右曹的加官，卻自有不同，《漢書》各傳對於給事中和左右曹是不相混的。
給事中一職，在西漢時期，近臣加上的甚多。如：
《漢書·楚元王傳》附《劉向傳》：「復拜為郎中，給事黃門，遷散騎諫大夫，給事中，與侍中金敞拾遺於左右。四人(向，敞，太傅蕭望之及少傅周堪)同心輔政。」
《楚元王傳》附《劉向傳》：「徵堪詣行在所，拜為光祿大夫，秩中二千石，領尚書事。猛復為太中大夫。給事中。顯(石顯)幹尚書事，尚書五人皆其黨也，堪希得見，常因顯白事，事決顯口。」
《馮奉世傳》：「參字叔平……少為黃門郎給事中，宿衛十餘年。……參昭儀少弟，行又敕備，以嚴見憚，終不得親近。」
《終軍傳》：「為謁者給事中。」
《匡衡傳》：「上以為郎中，遷博士，給事中，……遷衡為光祿大夫，太子少傅。」
《張禹傳》：「禹小子未有官，上臨候禹，禹數視其小子，上即禹床下拜為黃門郎給事中。」
《孔光傳》：「元帝即位，徵霸(孔霸)以師賜爵關內侯，食邑八百戶，號褒成君，給事中。」
又：「遷諸吏光祿大夫，秩中二千石，給事中，領尚書事。後為光祿勳，復領尚書諸吏給事中如故，凡典樞機十餘年。」
《史丹傳》：「右將軍給事中，徙左將軍光祿大夫。」
《薛宣傳》：「上徵宣，復爵高陽侯，加寵特進。位次師安昌侯，給事中，視尚書事。」
《薛宣傳》：「博士中鹹給事中。」
《谷永傳》：「徵永為太中大夫，遷光祿大夫給事中，元延元年為北地太守。……對曰……臣永幸得給事中，出入三年，雖執千戈，守邊垂，思慕之心常存於省闥。」
《師丹傳》：「徵入為光祿大夫，丞相司直。數月，復以光祿大夫給事中。由是為少府光祿勳侍中，甚見尊重。」
《韋賢傳》：「(為)博士給事中，進授昭帝詩。」
《魏相傳》：「宣帝即位，徵相入為大司農，遷御史大夫。四歲，大將軍霍光薨，上思其功德，以其子禹為右將軍，兄子樂平侯山領尚書事。相因平恩侯許伯奏封事，言：『《春秋》譏世卿，惡宋三世為大夫。……今光死子復為大將軍，兄子秉樞機，昆弟諸婿據權勢，在兵官；光夫人顯及諸女皆通籍長信宮。或夜詔門出入，驕奢放縱，恐寖不制。宜有以損奪其權，破散陰謀，以固萬世之基，全功臣之世。』又故事諸上書者，皆為二封署，其一曰副，領尚書者先發副封，所言不善，屏去不奏。相後因許伯言，屏去副封，以防壅蔽，宣帝善之。詔相給事中，皆從其議。」
《丙吉傳》：「遷大將軍長史，霍光甚重之，入為光祿大夫給事中。」
《夏侯勝傳》：「(以故長信少府)為諫大夫，給事中。」
《儒林傳》：「士孫張為博士，至揚州牧，光祿大夫，給事中。」
《息夫躬傳》：「與宋弘皆光祿大夫，左曹，給事中。」
《杜延年傳》：「(為)太僕，左曹，給事中。」
《蔡義傳》：「擢光祿大夫給事中，進授昭帝，拜為少府。」
《陳鹹傳》：「(以故少府)為光祿夫夫給事中。」
《霍光傳》：「昌邑王賀……既至，行淫亂，光憂懣，獨以問所親故吏大司農田延年，延年曰：『將軍為國柱石，審此人不可，何不建白太后，更選賢而立之。』……光乃引延年給事中。陰與車騎將軍張安世圖計。遂召丞相，御史，列侯，中二千石，大夫，博士，會議未央宮。」
《霍光傳》：「昆弟諸婿外孫皆奉朝請，為諸曹大夫，騎都尉，給事中。」
又：「光薨，上始躬親朝政。御史大夫魏相給事中。顯謂禹，雲，山：『女曹不務奉大將軍餘業，今大夫給事中，他人壹聞，女能復自救耶。』」
又：「出光姊婿光祿大夫給事中張朔為蜀郡太守。」
《金日磾傳》：「欽太中大夫給事中。」
《平當傳》：「以明經為博士，公卿薦當論議通明，給事中。每有災異，輒附經術言得失。」
又：「為太中大夫，給事中。」
《孔光傳》：「拜為光祿大夫，秩中二千石，給事中。位次丞相。」
又：「莽白太后：『帝幼少，宜置師傅。』徙光為帝太傅，位四輔，給事中，領宿衛，供養，行內暑門戶，省服御食物。」
《蕭望之傳》：「儒生王仲翁……至光祿大夫給事中。」
《蕭望之傳》：「賜望之爵關內侯，食邑六百戶，給事中，朝朔望，位次將軍。」
《董賢傳》：「以賢為大司馬衛將軍……雖為三公，常給事中，領尚書，百官因賢奏事……董氏親屬皆侍中，諸曹奉朝請，寵在丁傅之右矣。」
從上看來，給事中一職的性質，在諸加宮中又和其他的加官略有不同。其他的加官大都起於天子隨侍左右或者是隨從車騎的近臣。給事中一職卻是自有此職以來加上的都是顧問應對之臣而非文學侍從之臣(《漢書·東方朔傳》稱朔為太中大夫給事中，未可盡信)，在佞幸中也只有董賢一個特例。這一點和左右曹相近，而給事中所負的任務更為切實，所以有諸吏或左右曹再加給事中的。因為給事中負有實際的任務，所以各官加上給事中的更為廣泛。據以上所記，自大司馬，御史大夫而下，凡故丞相，將軍，列侯，關內侯，九卿，太傅，光祿大夫，太中大夫，諫大夫，博士，議郎，郎中，黃門郎，謁者，無一不可加上給事中的職務。
(丙)尚 書
尚書一職，孟康未曾提到。實在尚書也是應屬於內朝的。《史記·三王世家》：「霍去病請封王子奏，以御史臣光守尚書令奏未央宮。制乃下御史，並及丞相。」昭宣以來，有領尚書事的人，臣下奏事分為二封，領尚書事的發其副封，不善者不進奏(《霍光傳》及《魏相傳》)。大致說來，用人和行政，定於禁中，宰相奉行而已(見《張安世傳》)。元帝時，蕭望之領尚書，石顯以中書令管尚書事，尚書五人，皆石顯的黨羽，蕭望之遂為所制。這卻是尚書組織的內部問題，不涉於丞相以下的事。
尚書的職權自漢以後是日就增進的。所以增進的原因，這是很顯明的。在專制政體之下，天子為一切權力之源。天子信託丞相，丞相便有事可做；天子要自己管事，而又一個人的精力管不過來，那就只有將政事從宰相之手移到近臣之手，中國歷朝政治總是近臣奪宰相之權，等到近臣變了宰相，那就又產生了新的近臣再來奪權，這樣便一層一層的推之不完，剝之不已。
西漢初年無為而治的局面之下，宰相以下至於太守縣令，只要有法令可據，便不必再請示上級的意見。重要的事到了丞相府也大致都可以解決了。除去諸侯王和四夷的事件，有丞相府不能解決的，天子纔召集廷會來解決，這已經很少了。照這樣看來，宣室前席只問鬼神，正是當然如此，不足為異的。所以權力之源，雖在天子，但天子有權而不用，自然天下事只好循歷來的成法了。到了武帝，他安
作者：勞 榦
文章來源：《中央研究院歷史語言研究所集刊
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載《制度與國家》
中國官制有系統的機構，據現在可以知道的，只有到漢代纔最完備。漢代以前當然在各期也會有他自己的系統，但現在只有零星的官名存下來。從現在不完全的材料看來，當時的整個系統是無法復原的。《周禮》一書雖然有不少寶貴的材料，不幸的是早已被人增添修改作成了一部建國計劃，這書只能代表「一家之言」而不能算某一代的官制實錄。加以始皇焚書，六國史記盡從毀滅，只能知道從秦制因襲下來的漢制，再遠便很難推定了。
漢代官制的組織，分為中都官及郡國官，凡在京師的都屬於中都官，凡在外郡和諸侯王國的都算郡國官。其屬於邊郡的武職及西域的官都算做邊官。中都官、郡國官和邊官可互相轉調；中都官、郡國官的分別只在職務上，其遷轉的限制不似後代的嚴。
中都官又分為內朝和外朝，《漢書·劉輔傳》云：
於是中朝左將軍辛慶忌、右將軍廉褒、光祿勳師丹、太中大夫谷永俱上書。注，孟康曰：中朝，內朝也。大司馬，左右前後將軍，侍中，常侍，散騎，諸吏，為中朝，丞相以下至六百石為外朝也。
劉奉世《漢書刊誤》曰：
案文則丹永皆中朝臣也。蓋時為給事中，侍中，諸吏之類。
錢大昕《三史拾遺》曰：
《漢書》稱中朝漢官或稱中朝者，其文非一。惟孟康此注，最為分明。《蕭望之傳》：「詔遣中朝大司馬車騎將軍韓增、諸吏富平侯張延壽、光祿勳楊惲、太僕戴長樂，問望之計策。」《王嘉傳》：「事下將軍中朝者，光祿大夫孔光、左將軍公孫祿、右將軍王安、光祿勳馬宮、光祿大夫龔勝(《龔勝傳》又有司隸校尉鮑宣)。」光祿大夫非內朝官，而孔光與議者，加給事中故也。此傳太中大夫谷永亦以給事中故得與朝者之列，則給事中亦中朝官，孟康所舉不無遺漏矣。先祿勳掌宮殿掖門戶，在九卿中最為親近，昭宣以後，張安世、蕭望之、馮奉世，皆以列將軍兼光祿勳，而楊惲為光祿勳亦加諸吏，故其與孫會宗書自稱與聞政事也。然中外朝之分，漢初蓋未之有，武帝始以嚴助主父偃輩入直承明，與參謀議，而其秩尚卑。衛青、霍去病雖貴幸，亦未干丞相御史職事。至昭宣之世，大將軍權兼中外，又置前後左右將軍，在內朝預聞政事。而由庶僚加侍中給事中者，皆自託為腹心之臣矣。此西京朝局之變，史家未明言之，讀者可推驗而得也。
按中國自有史以來皆屬君主專制政體，全國的所有官吏都只對君主負責。君主是政治上最後的威權所在。在這種政治組織之下，決不會有比較永久的法治可說。漢代經常的政治設施是由丞相來管。但天子不一定常常和丞相接近的，例行的政事雖然從丞相和九卿及郡國官吏聯絡，國家大計的決定卻常常另有一般人替天子策劃。等到國家大計決定好了，再來交給丞相照辦。所以漢代政治的源泉往往不由於丞相而由另外一般人，造就是所謂「內朝」。「內朝」的起原或由於軍事的處置不是德業雍容的宰相所能勝任，因此將大計交給另外的人，但內朝和外朝既有分別，漸漸地在非軍事時期也常常有天子的近臣來奪宰相之權，因此宰相便只成了一個奉命執行的機關了。
漢代的政治是以武帝為轉折點，內朝外朝的分別便是在武帝時代形成的。在漢的前代，秦的宰相是掌實權的。秦始皇帝雖然權石量書，親理庶政，但綜天下的政治的，還是丞相。趙高在二世時當政，本為變例，但因為丞相綜理政務，所以他還要加上一個「中丞相」的名義。到了漢代初年，漢高祖顯然將天下的政事信託給蕭何掌管。孝惠時曹參為相，仍然受領著天下的政治。在《漢書·曹參傳》說得很明白：
參代何為相國，舉事無所變更，壹遵何之約束。擇郡國吏長大，訥於文辭，謹厚長者，即召除為丞相史。吏言文刻深，欲務聲名者，輒斥去之。……惠帝怪丞相不治事，以為「豈少朕與?」……參免冠謝曰：「陛下自察聖武孰與高皇帝?」上曰：「朕乃敢望先帝。」參曰：「陛下觀參孰與蕭何賢?」上曰：「君似不及也。」參曰：「陛下之言是也，且高皇帝蕭何定天下，法令既具，陛下垂拱，參等守職，遵而勿失，不亦可乎?」
從這一節看來，在惠帝時期，除天子和丞相以外，在君主和丞相之間，並無可以干預政事的人。自然也就無所謂「內朝」。到了文帝時候，也可以看出天子和丞相的關係，《漢書·陳平傳》：
上益明習國家事，朝而問右丞相勃曰：「天下一歲決獄幾何?」勃謝不知。問：「天下錢穀一歲出入幾何?」勃又謝不知。汗出洽背，魄不能對。上以問左丞相平，平曰：「各有主者。」上曰：「主者為誰乎?」平曰：「陛下即問決獄，責廷尉，問錢穀，責治粟內史。」上曰：「苟各有主者；而君所主何事也?」平謝曰：「主臣!陛下不知其駑下，使待罪宰相。宰相者，上佐天子，理陰陽，順四時，下遂萬物之宜，外填撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各遂其職也。」
這一段對於天子和宰相的關係也可以明顯地看出來。在這一個時候，天下的大計是決於丞相。所以天子對於國事是詢問丞相而不是在丞相以外還有一些人。陳平以後是張蒼，無大改革。其後中屠嘉為相，尚能折辱文帝的幸臣鄧通。到景帝時?錯始以內史貴幸用事，景帝用?錯議侵削諸侯，「丞相嘉自絀，所言不用」，後竟因為此事嘔血而死。但中屠嘉和?錯的爭執，還是在朝廷大議之中，並非在朝廷中另外有一個「內朝」的組織。甚至於中屠嘉為宗廟事還說：「吾悔不先斬錯，乃請之，為錯所賣。」可見丞相遇必要時還有斬有罪大臣之權，也可見丞相的政治地位了。
武帝時的丞相有衛綰、竇嬰、許昌、田蚡、薛澤、公孫弘、李蔡、莊青翟、趙周、石慶、公孫賀、劉屈氂、田千秋。就中以田蚡最稱信任，《漢書·田蚡傳》曰：「當時丞相入奏事，語移日，所言皆聽。薦人或起家至二千石，權移主上。上乃曰：『君除吏盡未?吾亦欲除吏。』」在這種狀況之下，君臣之間自然便要生出疑忌，所以《漢書·田蚡傳》又說：「後淮南王謀反，覺。始安入朝時，蚡為太尉，迎安霸上。謂安曰：『上未有太子，大王最賢，高帝孫；即宮車宴駕，非大王尚誰立哉?』淮南王大喜，厚遺金錢財物，上自嬰(竇嬰)夫(灌夫)事不直蚡，特為太后故，及問淮南事，上曰：『使武安侯在者，族矣。』」從此可見武帝對於田蚡，君臣之間是不甚相得的，竇嬰和淮南王兩件事，只是最後的原因而已。田蚣以後，薛澤、公孫弘之流為相，不過取其雍容儒雅，朝廷事是不由丞相的。《漢書·張湯傳》：「湯每朝，奏事語國家用日旰，天子忘食，丞相取充位，天下事皆決湯。」《萬石君傳》：「是時漢方南誅兩越，東擊朝鮮，北逐匈奴，西伐大宛，中國多事。天子巡狩海內，修古神祠，封禪興禮樂，公家用少。桑弘羊等致利，王溫舒之屬峻法，兒寬等推文學，九卿更進用事，事不決於慶，慶醇謹而已。」這是很顯然的。國家最高的統治權在天子，「朕即國家」，宰相只對天子負責，天子願意委託宰相，宰相便有權，天子不願意委託宰相，宰相便沒有權。《漢書·杜周傳》杜周說：「三尺安出哉?前主所是，著為律；後主所是，疏為令。當時為是，何古之法乎?」杜周這幾句話依照法理的解釋，的確不錯。天子本身就是國家的最高立法機關，當然天子的意志便是法律，無所謂不對。
不過就此時的情況說來，還是「九卿更進用事」，九卿在後來仍屬外朝，此事雖然影響到丞相的失勢，但和中朝外朝的分別，還不能說便是一回事。中朝的起源是見於《漢書·嚴助傳》說：
擢助為中大夫。後得朱買臣、吾丘壽王、司馬相如、主父偃、徐樂、嚴安、東方朔、枚皋、膠倉、終軍、嚴蔥奇等並在左右。是時征伐四夷，開置邊郡，軍旅數發。內改制度，朝廷多事。婁舉賢良文學之士，公孫弘起徒步，數年至丞相，開東閭，延賢人，與謀議。朝覲奏事，因言國家便宜。上令助等與大臣辨論，中外相應以義理之文，大臣數詘。注，師古曰：中謂天子之賓客，若嚴助之輩也。外謂公卿大夫也。
在這裏很可以看出來，便是武帝時因為國家多事，天子除去任用大臣之外，又添了不少的賓客。這一般人在政府的組織上，本來是沒有地位的。但因為天子是法制的最後源泉，既然天子要這樣做，政府組織自然也必須隨著天子的意思改動。這便是漢代內朝與外朝分別的起源。《漢書·司馬遷傳·報任安書》：「卿者，僕亦嘗廁下大夫之列，陪外廷末議。」所謂「外廷」也就是「外朝」，可見在武帝時候不唯有此事實，而且有此稱謂了。
《漢書·劉輔傳》注引孟康曰：「中朝，內朝也；大司馬、前後左右將軍，侍中、常侍、散騎、諸吏，為中朝。丞相以下至六百石為外朝。」這其中的中朝官實在還可分作兩類；大司馬，左右前後將軍為一類；侍中，常侍，散騎諸吏為另一類。後一類自武帝時已經是天子左右的親近臣僚。前一類的武職是自霍光秉政以後纔成為當朝的機要官職。武帝時天子的賓客，大都是掛著侍中頭銜與政的。但武帝時的將軍都是領兵出征，並不參與朝廷政治。甚至衛青和霍去病並為將軍，加大司馬，親信無人可以比擬，但他們也都從來不過問國家的大計。到霍光纔用大司馬大將軍的名義當政，權力在宰相以上；從此將軍屬於中朝了。大司馬漢代是不輕易給人的，除去霍禹嗣霍光為大司馬，後來因為謀反被誅以外，只有宣帝特以張安世，哀帝特以董賢為大司馬；其餘作大司馬的，大都屬於外戚了。
內朝官屬於近臣一類的，除去孟康說的還應當有左右曹、給事中、尚書，計為：
一、侍中
二、左右曹
三、諸吏
四、散騎
五、常侍
六、給事中
七、尚書
在這幾種之中又可以分為三類。據《漢書·百官表》云：
侍中，左右曹，諸吏，散騎，中常侍，皆加官。所加或列侯，將軍，卿大夫，將，都尉，尚書，太醫，太官令，至郎中。亡員，多至數十人。侍中，中常侍得入禁中。諸曹受尚書事。諸吏得舉法。散騎騎並乘輿車。給事中亦加官，所加或博士，議郎，掌顧問應對，位次中常侍。中黃門有給事黃門，位從將大夫，皆秦制。
從上文看出來可分為以下各類：
第一類 得入禁中的，有侍中和中常侍。
第二類 天子的親近執事之官，有左右曹和散騎。
第三類 掌顧問應對的，有給事中。
以上都是天子的近臣，並且多是加官的。其不是加官，本職就是天子的近臣，職務和第三類接近的，便是尚書。
總括以上的三類，統屬於天子的近臣，因為接近天子，結果將宰相的權侵奪了去。所以這些官職以官階而論原來不算很大，但在政治上的地位卻無與比倫了。現在再對於各官依次分述一下：
(甲)侍 中
據《漢書·朱買臣傳》說：「拜買臣為中大夫，與嚴助俱侍中。」可見侍中的名稱實是加到中大夫上面的，侍中並非本官的名稱。當時在武帝元朔年間，和這同時的，有「去病(霍去病)以皇后姊子年十八侍中」(《漢書》本傳)。按衛皇后以元光五年立，大抵也應在元朔時。此外便是《漢書·霍去病傳》的「荀彘以御見侍中」。據《鹽鐵論》，桑弘羊十五為侍中，也應當是武帝初年的事。
關於侍中的職事，有下列的記載：
《漢舊儀》：侍中，無員。或列侯，將軍，衛尉，光祿大夫，侍郎，為之。得舉非法，白請，及出省戶休沐，往來過直事。
《漢舊儀》：侍中左右近臣，見皇后如見帝；見婕妤，行則對壁，坐則伏茵。
《太平御覽·職官部》引《漢官儀》：侍中周官也。侍中金蟬左貂，金取堅剛，百鍊不耗；蟬居高食潔，目在腋下；貂內勁悍而外溫潤，貂蟬不見傳記者，因物論義。予覽《戰國策》乃知趙武靈王胡服也；其後秦破趙，得其冠以賜侍中。高祖滅秦亦復如之。孝桓末侍中皇權參乘，問貂蟬何法，不知其說。復問地震，雲不為災，左遷議郎，侍中便蕃左右，與帝昇降。切問(據《書鈔》)近對，拾遺補闕莫密於茲。
《續漢書·百官志》：「侍中秩比二千石。」(劉昭注曰：「《漢官秩》云：『千石』，《周禮》太僕於寶注曰：『若漢侍中』。」)本注曰：「無員，掌侍左右，贊導眾事，顧問應對；法駕出，則多識者一人參乘，餘皆騎在車後。本有僕射一人，中興轉為祭酒，或置或否。」
《續漢書·百官志》注引蔡質《漢儀》曰：侍中常伯選舊儒高德，博學淵懿，仰瞻俯視，切問近對，喻旨公卿，上殿稱制，參乘佩璽秉見。員本八人，舊在尚書令僕射下，尚書上。今官入禁中，更在尚書下。司隸校尉見侍中，執板揖，河南尹亦如之。又侍中舊與中官俱止禁中，武帝時侍中莽何羅挾刃謀逆，由是侍中出禁外，有事乃入，畢即出。王莽秉政，侍中復入，與中官共止。章帝元和中，侍中郭舉與後宮通，拔刀驚上，舉伏誅，侍中由是復出外。
《後漢書·獻帝紀》引《漢官儀》：侍中左蟬右貂。本秦丞相史，往來殿中，故謂之侍中。分掌乘輿御物，下至褻器虎子之屬。武帝時孔安國為侍中，以其儒者，特聽掌御唾壺，朝廷榮之。
按此節不經，當為淺入妄增，章懷誤引耳。乘輿御物乃少府所掌，不由侍中，據《續漢書·百官志》云：「少府掌中服御諸物衣服，寶貨，珍膳之屬。」是乘輿御物明由少府掌之也。其少府屬官，如「太醫令，諸掌醫」，「太官令，掌御飲食」，「守官令，主御紙筆墨，及尚書財用諸物及封泥」，而宦者尚有：「掖庭令，掌後宮」，「永巷令，典官婢侍使」，「御府令，典官婢作中衣服及補浣之屬」，是乘輿御物於少府屬官之中，各有主者，固不煩侍中為之。況侍中在武帝時本以加於郎大夫之親近者，其人多為文學材力之臣，與少府無涉；東漢改屬少府，然以儒者為之，其職尤尊；安得前漢侍中遂與少府事乎?抑乘輿御物可掌者多矣，筆札飲膳之眉無一不可掌，豈侍中必褻器虎子之屬始得而掌，偶得掌御唾壺，朝廷始以為榮乎?況武帝時之為侍中者，嚴助、朱買臣，皆從容謀議，為天子賓客；霍去病以親戚貴幸；荀彘上官桀俱以材武；皆不必司褻器為宦者之事也。宮中豈少人，何至使之一皆司褻器乎?至於孔安國亦未嘗為侍中。《史記·孔子世家》云：「安國為今皇帝博士，至臨淮太守，蚤卒。」未言為侍中之事。《漢書·儒林傳》言「安國為諫大夫」，亦未言為侍中。然《漢書》所言安國事尚有未可遽信者。即令《漢書》可信，《漢書》言安國之《古文尚書》久未得立於學官；若安國誠得為侍中，旦暮見天子，則其古文不必待至巫蠱時始上矣。按晉武帝時會稽孔安國曾為侍中，唾壺事或從此而訛，以致混兩孔安國為一人。又其前「本秦丞相史，往來殿中，故謂之侍中」，亦誤以御史之來源為侍中之來源。詳《漢官儀》此文自「本秦丞相史」起至「朝廷榮之」止，無一語不誤，應仲遠通達古今，料不至此。此必六朝《漢官儀》卷子中，淺人或加旁注，鈔胥者誤為正文，遂為李賢所據，俗語不實，流為丹青，此之謂也。
同上：至東京時屬少府亦無員。駕出則一人負傳國璽，操斬蛇劍參乘。與中官俱止禁中。
《北堂書鈔·設官部》引《漢官儀》：漢成帝取明經者充為侍中，使辟百官公卿參議可正，止殿行則負璽，舊高取一人為僕射，後改為祭酒。
《初學記·職官部》引《漢官儀》：史丹為侍中，元帝寢疾，丹以親密近臣得侍疾，候上獨寢時，丹直入臥內，頓首伏青蒲上。
《文選·陳太丘碑》注引《漢官儀》：侍中周官號日常伯，選於諸伯，言其道德可常尊也。
《文選·東京賦》注、《藉田賦》注、《安陸王碑》注引《漢官儀》：侍中，周成王常伯任侍中，殿下稱制，出即陪乘，佩璽抱劍。
《初學記·職官部》引《漢宮僕》：侍中冠武弁大冠，亦曰惠文冠，加金璫附蟬為文，貂尾為飾，謂之貂蟬。
《通典·職官部》引《漢官儀》：《漢官表》曰，凡侍中，左右曹，諸吏，散騎，中常侍，皆加官也，
《北堂書鈔·設官部》引《漢官儀》：漢因秦置侍中舍人。
按《漢書·周紲傳》：「以舍人從高帝，常參乘」，然武帝以後常以侍中參乘，是高帝時以舍人任侍中事也。
從以上各則看來，侍中在天子近臣之中，要算最為尊顯的。在天子平時生活之中，除去遊宴後宮以外，通常是侍中在左右，贊導一切諸事。天子出外也選侍中的見聞較廣的，來準備著天子的隨時詢問。遇見朝會的時候，侍中也要接著天子的委託，質問公卿，或對公卿傳話。所以侍中在政治上的地位，非常重要。因此侍中的選任也往往是和天子有特殊關係的。
兩《漢書》中所見的侍中，現在再列舉如下：
盧綰，以客從，入漢為將軍，常侍中。
衛青為建章監，侍中。
霍去病以皇后姊子侍中。
朱買臣與嚴助俱以中大夫侍中。
荀彘以御見侍中。
李陵少為侍中建章監，使將八百騎深入匈奴，拜為騎都尉。
留侯子張辟疆為侍中，年十五。
邛成太后外家王氏貴，而侍中王林卿通輕俠。(《何並傳》)
上官桀，以未央廄令，親近，為侍中。擢為太僕，受遺詔，輔政。
王商父武，武父無故，(以宣帝舅封列侯)商擢為侍中，中郎將。元帝時至右將軍，光祿大夫。
史高以外屬舊恩為侍中。
史丹，自元帝為太子，丹以父高任為中庶子，侍從十餘年，元帝即位，為駙馬都尉，侍中，出常驂乘。
史丹九男皆以丹任並為侍中諸曹，親近在左右。
師丹為少府，光祿勳，侍中。
房鳳以五官中郎將為侍中。
王龔以光祿勳為侍中。
劉歆以奉車都尉為侍中，又以中壘校尉為侍中，光祿大夫。
淳於長以水衡都尉為侍中。
馮逡以郎召欲以為侍中，復罷。(《石顯傳》)
董賢以鮒馬都尉為侍中。
韓增為郎，諸曹，侍中，光祿大夫。
張安世子千秋，延壽，彭祖，俱為中郎將，侍中。
張放為侍中，中郎將，監平樂屯兵，左遷北地都尉。復徵入侍中，太后以放為言，出放為天水屬國都尉。復徵為侍中，光祿大夫，秩中二千石。
自宣元以來，為侍中，中常侍，諸曹，散騎，列校尉者，八十餘人。(《張安世傳》)
吾丘壽王中郎將，侍中，復徵光祿大夫，侍中。
霍光以郎稍選諸曹，侍中。
衛尉王莽子男忽侍中。(《霍光傳》)
霍山奉車都尉，侍中，領胡越兵。
金日磾以黃門馬監遷侍中，駙馬都尉。
金日磾兩子賞、建俱侍中，賞為奉車都尉，建駙馬都尉。
金安上少為侍中，至建章衛尉。
金敞為騎都尉，侍中。
金敞子涉本為左曹，詔拜侍中，成帝時為侍中，騎都尉。
金涉兩子湯、融，皆侍中，諸曹，將，大夫。
金欽，光祿大夫，侍中。
侍中樂成侯許延壽拜強弩將軍。(《趙充國傳》)
於定國子永以父任為侍中，中郎將。
夫家居，卿相侍中賓客益衰。(《灌夫傳》)以上見《漢書》。
臧宮，偏將軍，侍中，騎都尉，輔威將軍。
來歷，以公主子為侍中，監羽林右騎，遷射聲校尉。
鄧藩，尚顯宗女平皋長公主為侍中。
鄧康，越騎校尉，侍中，太僕。
鄧弘，鄧閭，侍中。
寇榮，為侍中，誅廢。
耿承，襲公主爵為林慮侯，侍中。
邳形，以故少府為侍中。
傅俊，偏將軍，侍中，積弩將軍。
馬武，振武將軍，侍中，騎都尉。
竇憲，以郎稍遷侍中，虎賁中郎將。
竇景，瑰皆侍中，奉車駙馬都尉。
馬康，以黃門郎為侍中。
卓茂，更始以為侍中祭酒。
魯恭，以魯詩博士拜侍中，遷樂安相，又為議郎拜侍中。遷光祿勳。
張酺，以侍郎為侍中，虎賁中郎將，
爰延，徵博士，舉賢良，再遷為侍中。
延篤，拜議郎，稍遷侍中。
歐陽地餘，以侍中為少府。
魯丕，以中散大夫遷侍中，免，復為侍中，左中郎將。
劉寬，以太中大夫遷侍中，轉屯騎校尉。
伏無忌，侍中，屯騎校尉。
宋弘，以侍中為王莽時共工。
蔡茂，哀平間以儒學顯，拜議郎，遷侍中，自免。
宣秉，隱居不仕，更始徵為侍中，建武元年拜御史中丞。
承宮，以左中郎將拜侍中。
趙典，四府表薦，徵拜議郎，再遷侍中，出為宏農太守。
趙謙，以故京兆郡丞，獻帝時遷為侍中，司空。
蘇竟，以趙郡太守拜侍中。
楊厚，以議郎三遷為侍中。
陰識，以關都尉為侍中，守執金吾。
陰興，以守期門僕射遷侍中，拜街尉，領侍中，受顧命。
馮魴子柱，侍中；柱子石，侍中，稍遷衛尉。
鄭弘，以平原相拜侍中，代鄭泉為大司農。
梁安國，以嗣侯為侍中，有罪免。
梁商，以黃門侍郎遷侍中，屯騎校尉。
梁冀，初為黃門侍郎，轉侍中，虎賁中郎將。
曹充(曹褒父)，持慶氏禮為博士，拜侍中；曹褒，以河內太守徵為侍中。
賈逵，以左中郎將為侍中，內備帷幄，兼領秘書。
司馬均，位至侍中。(《賈逵傳》)
桓郁，以郎稍遷侍中，監虎賁中郎將。
桓焉，以郎三遷為侍中，步兵校尉。
丁鴻，襲父爵，拜侍中，兼射聲校尉少府。
以上見《後漢書》。
所以侍中在西漢時是加官，到東漢便有專任尚書的，侍中僕射到東漢改為侍中祭酒，然而這種官職自更始時已經有了。因此，侍中的專任可能是更始時開始的。至於侍中的人選方面，東漢和西漢也不盡同，在西漢的侍中大都屬於以下的各種人。
一、皇帝的舊友，如盧綰。不過當時有無侍中一職名稱，尚有問題。
二、皇帝的外戚，如衛青、霍去病、史高、史丹。
三、皇帝的佞幸，如淳於長、董賢。
四、文學侍從之臣，如嚴助、朱買臣、吾丘壽王。
五、材武之士，如荀彘、上官桀。
六、功臣子弟，如張安世、金日磾諸家子弟。
七、重臣及儒臣，如師丹、劉歆、蔡茂。
在這七類之中，前六類作侍中的，都可以說是由於親信，到第七類便不然了，都是師儒重臣。但元成以前的侍中，只有前六類，哀乎以後纔有第七類。到東漢以後，凡佞幸、材武以及文學侍從，都不再為侍中，只有外戚、功臣子弟和重臣及儒臣三類了。所以侍中的演進，由親而尊，略可看出。
《通典·職官典》云：
侍中，周公戒成王立政之篇，所云常伯，常任以為左右，即其任也。秦為侍中本丞相史也，使五人往來殿內東廂奏事，故謂之侍中，漢侍中為加官。凡侍中，左右曹，諸吏，散騎，中常侍，皆為加官。所加或列侯，將軍，卿大夫，將，都尉，尚書，太醫官令。至郎中，多至數十人。侍中，中常侍得入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得舉非法。漢侍中冠武弁大冠，亦曰惠文冠，加金璫附蟬為文，貂尾為飾，便繫左右，與帝昇降，舊用儒者，然貴子弟榮其觀好至乃襁抱受寵位，貝帶傅脂粉，綺襦紈褲，鵔*[義+鳥]冠。(惠帝時侍中鵔*[義+鳥]冠，貝帶，傅脂粉。張辟疆年十五，桑弘羊年十三，並為侍中。)直侍左右，掌乘輿服物，下至虎子之屬。武帝時孔安國為侍中，以其儒者，特聽掌御唾壺，朝廷榮之。本有僕射一人，後漢光武改僕射為祭酒，或置或否。而又屬少府，掌贊導眾事，顧問近封，喻旨公卿，上殿稱制，秉笏陪見。舊在尚書令僕射下，尚書上。司隸校尉見侍中，執板揖。舊與中官俱止禁中，因武帝侍中馬何羅挾刃謀逆，由是出禁外，有事乃召之，畢即出。王莽秉政，侍中復入，與中官止禁中。章帝元和中，郭舉與後宮通，拔佩刀驚上，舉伏誅，侍中由是復出外。秦漢無定員(蔡質《漢儀》曰：「員本八人。」《漢宮》曰：「無員，侍中捨有八區，論者因言員本八人。」)，魏晉以來置四人，別加官者則非數。」
這一段大都根據漢官諸書，排列的相當清晰，然而也有矛盾的地方。例如說「張辟疆年十五，桑弘羊年十三，並為侍中」，張辟疆和桑弘羊非同時的人。又前說「秦為侍中，本丞相史也，使五人往來殿內東廂奏事，故謂之侍中」。而後面卻說「秦漢無定員」，彼此衝突。至於說「舊用儒者」，亦與事實不合。又說「惠帝時侍中，鵔*[義+鳥]冠，具帶傅脂粉」，是出於《漢書·佞幸傳》：「漢興，佞幸寵臣，高祖時有籍孺，孝惠有閎孺，此兩人非有材能，但以婉媚貴幸。與上臥起，公卿皆因關說，故孝惠時郎侍中皆冠鵔*[義+鳥]，貝帶，傅脂粉，化閎籍之屬也。」《佞幸傳》所說的，是「郎侍中」，《史記·佞幸傳》亦作「郎侍中」，究屬後來的侍中，抑或是侍中的郎官，尚有問題；《通典》先言儒者而後言佞幸，也與時代的先後不合。況荀彘和上官桀都是武帝的侍中，這般人只能和武弁大冠相稱，再也不能鵔*[義+鳥]冠貝帶。也可證明通典的以偏概全了。
侍中任務的消長和漢代政治的得失，關係相當重要。侍中是除此以外再無他官可以入宮禁的士人官吏。除去文景時代無為而治的君主以外，例如武帝時代、光武時代、明帝章帝時代以及王莽時代，都是宦官不以得志的時代。這便不能說不是天子親近侍中的結果。因為天子無論如何賢明，他總要和人商量得失。大臣元老見天子時往往較為嚴重，天子往往不能事事商量，因此事權便很容易到了近臣之手，近臣如無士人，便要歸到宦者了。此外，成帝至平帝，是外戚政治，侍中不入內無妨，東漢和帝以後是宦官外戚互相消長的局面，大體說來是天子年幼，母后專政的時期，總是外戚得勢；到天子年長，天子和外戚對立，結果是天子利用宦者的力量除掉外戚，宦官便得勢了，外戚的團體有許多，宦官的團體最後還是一個，長久地維持下去。爭競的結果，除非外戚篡位，最後的勝利，總在對於天子更為親近的宦官方面，侍中雖然有一個時期作成和天子親密的左右，但總是士人，對於後宮不便，終究代替不了宦官的作用。
(乙)其他內朝官
(左右曹，諸吏，散騎，中常侍，給事中。)
左右曹，也是屬於內朝的加官。《漢書·百官表》稱做加官，已經在前面引證到了。《漢舊儀》中也有兩段如下：
左曹日上朝謁，秩二千石。
右曹日上朝謁，秩二千石。
所以左右曹也是天子的親近之官。不過遣兩個官職是「日上朝謁」，而不是「日侍左右」，所以對於天子總有些夠尊重卻還不十分夠親近之感。因此左右曹的人選和侍中也就有些不同了。
在漢代任左右曹的，計有：
韓增，少為郎，諸曹，侍中，光祿大夫。
劉德子安民，為郎中，右曹，宗家以德得宮宿衛者二十餘人。
劉岑，為諸曹，中郎將，列校尉。
劉歆，哀帝崩，王莽持政，莽少與歆俱為黃門郎，重之。白太后，太后留歆為右曹太中大夫，遣中壘校尉。
《劉向傳》：時恭，顯，許，史子弟，侍中諸曹皆側目於望之等。
蘇武，武官(典屬國)數年，昭帝崩。武以故二千石與計謀立宣帝，賜爵關內侯，食邑三百戶。久之衛將軍張安世薦武明習故事，奉使不辱命，先帝以為遺言，宣帝即時召武待詔宦者署。數進見，復為右曹典屬國。以武著節老臣，令朝朔望。號為祭酒，甚優寵之。……又以武弟子為右曹。
《王商傳》：商子弟親屬為駙馬都尉，侍中，中常侍，諸曹，大夫，郎吏者，皆出補吏。
《史丹傳》：九男皆為侍中諸曹，親近常在左右。
薛宣子況，為右曹侍郎。
《張禹傳》：長子宗嗣……三弟皆為校尉，散騎，諸曹。
《王嘉傳》：孫寵，右曹光祿大夫。
夏侯勝子兼，為左曹太中大夫。
《董賢傳》：董氏親屬皆侍中諸曹奉朝請。
淳於長，列校尉。諸曹。
息夫躬，宋弘，皆光祿大夫，左曹，給事中。
張延壽，徵為左曹，太僕。
杜延年，太僕，右曹，給事中。
楊惲，常侍騎郎，左曹，諸吏，光祿勳。
陳鹹，以郎抗直數言事，遷為左曹。
霍光，以郎稍遷諸曹侍中。
《霍光傳》：昆弟，諸婿，外孫皆奉朝請，為諸曹，大夫，騎都尉，給事中。
《孔光傳》：霸，次子捷，捷弟喜，皆列校尉，諸曹。
金安上四子，常，敞，岑，明。岑，明皆為諸曹，中郎將，光祿大夫。
金敞子涉，本為左曹，上詔涉拜侍中。
辛慶忌，左曹中郎將。
以上是西漢時代的。至於東漢的，則有：
邳彤，以故少府為左曹，侍中。
堅鐔，以揚化將軍為左曹。
綜上各例，可見諸曹和侍中是有分別的。漢宣帝以霍光為右曹，可見右曹在親近之官以內還表示著相當尊重，這種尊貴而親近的耆宿，在侍中之中尚找不見相同的例子。至於韓增、霍光、金涉和邳彤，俱以諸曹轉為侍中，那是因為諸曹不是不夠尊重，而是不夠親近。然而侍中後來也漸漸失去親近的意味，所以只有光武時的功臣，邳彤和堅罈為諸曹，以後便無所聞了。
諸吏和左右曹相同，是天子近臣中的執事之官，和侍中常在天子的左右，左右曹每日朝謁，其間又有不同。《百官表》說諸吏是一種加官，已見前引。《漢書》中又有一段：
《鹹帝紀》：建始元年：「封諸吏光祿大夫關內侯王崇為安成侯。」注，應劭曰：《百官表》：諸吏得舉法案劾。職如御史中丞，武帝初置，皆兼官。所加或列候卿大夫為之。無員也。
這裏說「武帝初置」是不十分對的。因為賈山是文帝時人，當時上書已經說：「今方正之士皆在朝廷矣，又選其賢者使為常侍諸吏，與之馳驅射獵，一日再三出，臣恐朝廷之解弛，百官之墮於事也。」所以在文帝之時已經有「諸吏」一官，只是當時是「侍從馳驅」，而不是「舉法案劾」罷了。
漢代為諸吏的，有以下各則，見於《漢書》各傳：
《劉向傳》(附《楚元王傳》後)：「元帝初即位，太傅蕭望之為前將軍，少傅周堪為諸吏光祿大夫。」註：「師古曰：加官也。《百官公卿表》雲，諸吏所加或列將軍卿大夫。得舉不法也。」
《馮奉世傳》：「右將軍典屬國常惠薨，奉世代為右將軍典屬國，加諸吏之號，數歲為光祿勳。」
《張禹傳》：「元帝崩，成帝即位，徵禹、寬中(鄭寬中)，皆以師賜爵關內侯。寬中食邑八百戶，禹六百戶，拜為諸吏，光祿大夫，秩中二千石，給事中，領尚書事。」
《孔光傳》：「上甚信任之，轉為僕射，尚書令。有詔，光周密謹慎，未嘗有過，加諸吏官。……數年，遷諸吏光祿大夫，秩中二千石，給事中，賜黃金百斤，領尚書事。後為光祿勳，復領尚書事，諸吏給事中如故。凡典樞機十餘年。」
《霍光傳》：「徙次婿諸吏中郎將任勝為安定太守。」
《辛慶忌傳》：「拜為右將軍，諸吏散騎給事中。」
《平當傳》：「哀帝即位，徵當為光祿大夫諸吏散騎。復為給事中。」
《蕭望之傳》：「代丙吉為御史大夫，五鳳中，匈奴大亂，議者多曰：『匈奴為害日久，可因其壞亂舉兵滅之。』詔遣中朝大司馬車騎將軍韓增，諸吏富平侯張延壽，光祿勳楊惲，太僕載長樂問望之計策。」
《楊惲傳》：「遷中郎將，擢為諸吏光祿勳，親近用事。」
又，答孫會宗書曰：「惲幸得列九卿，諸吏宿衛近臣，上所信任，與聞政事。」
從以上的各條可以看出諸吏的加官是加到參與謀議的大臣的，凡諸官加諸吏的，都是位置在九卿將軍以上，並且得到天子信任的。他們的職務是實際與聞大政，處在樞機的重臣，而不是文學侍從，或外戚貴遊，隨侍天子左右之職。
散騎之官照前引《漢書·百官公卿表》與侍中同為加官，據類書所引的《漢官儀》，計有兩節：
秦置散騎，又置中常侍，漢因之，兼用士人，無員，多為加官。(《初學記·職官部》引)
秦及前漢置散騎及中常侍各一人，散騎騎馬並乘輿車，獻可替否。(《北堂書鈔·設官部》及《太平御覽·職官部》引)
所以散騎最初只是「騎馬並乘輿車」的一個人，後來便成了無定員的加官了(這兩段合併起來，只有如此解釋的)。漢代加散騎之號的，大都為諫大夫以上至於九卿。其見於《漢書》的，有：
劉向，散騎諫大夫給事中，擢散騎宗正給事半。
於永，散騎光祿勳。
《張禹傳》，長子宏嗣……三弟皆為校尉，散騎，諸曹。
張霸，散騎中郎將。
張勃，散騎諫大夫。
其中尚有辛慶忌及平當，加諸吏散騎之號，見前引。可見加官中尚有加別的官，以後又再加散騎的，是散騎自有本官的特質，《漢官儀》言散騎之職為天子的騎從，當得其實。散騎在未加到較尊的官職之前，當由常侍騎郎演變而來，《史記·袁盎傳》云：「盎兄子種為常侍騎，持節夾乘。」《索隱》：「《漢舊儀》，持節夾乘輿騎從者。」此即《漢書·張釋之傳》的「騎郎」，師古注引如淳曰：「《漢注》，貲五百萬得為常侍郎。」此外尚有所謂「武騎常侍」的，《史記·李將軍列傳》：「用善騎射，殺首當多，為漢中郎，廣從弟李蔡亦為郎，皆為武騎常侍。秩八百石。」《索隱》：「謂騎郎而補武騎常侍也。」以上的「騎郎」，「武騎常侍」，「散騎」，自卑而尊顯然可見。由此也可知道，散騎一職本導源於騎從的郎官，因其接近天子，其中漸漸的參有重臣，因此也加到九卿諫大夫各職了。
中常侍據《漢書·百官表》說是加官，已經在上文引到。並謂：「侍中、中常侍得人禁中。」據《續漢書·百官志》云：「中常侍千石，本注曰，霍者，無員。後增秩比二千石。掌侍左右。從入內官。贊導內眾事，顧問應對給事。」《漢舊儀》：「中常侍宦者，秩千石。得出入臥內，禁中諸宮。」《通典》：「中常侍……永平中始定員數，中常侍四人。」《續漢書·百官志》王先謙集解引李祖楙曰：「西京初惟有常侍，元鹹後始有中常侍之名，然皆士人。中興用宦者，又稍異焉。朱穆疏：『舊制侍中中常侍各一人，省尚書事，黃門侍郎一人，傳發書奏，皆用姓族。自和熹太后以女主稱制，不接公卿，乃用閹人(原文作乃以閹人為常侍)，假貂璫之飾，處常伯之任。』政愈乖矣。是中興之初尚用士人，後改制則不復舊也。」按李說有些是對的，但參詳朱穆上疏的文本，也有應當斟酌的地方。《後漢書·朱暉傅》附《朱穆傳》云：
徵拜尚書，穆既深疾宦官，及在臺閣，旦夕共事，為欲除之，乃上疏曰：「案漢故事，中常侍參選士人，建武以後乃悉用宦者；自延平以來，寖益貴盛。假貂璫之飾，處常伯之任，天朝政事，一更其乎，權傾海內。」(注，璫以金為之，當冠前附以金蟬也。《漢官儀》曰：「中常侍秦官也，漢興或用士人，銀璫左貂。光武以後，專任宦者，右貂金璫。」常伯，侍中，)後穆因進見口陳曰：「臣聞漢家舊典，置侍中，中常侍，各一人，省尚書事；黃門侍郎一人，傳發書奏；皆用姓族。自和熹女主稱制，不接公卿，乃以閹人為常侍，小黃門通命兩宮，自是以來，權傾人主。」
照朱穆前後所說看來，所謂「漢家舊典」當指西漢而言，至光武帝的建武時期，常侍已經全用宦官了。不過尚以侍中參省尚書事，用黃門侍郎傳通詔命的。到了殤帝延平元年，和熹鄧太后當政，不接見公卿，於是省尚書事的只有中常侍，傳達詔命的也只有宦官的小黃門了。於此宦官便「權傾海內」了。這也是逐漸而成，曾經變更幾次的。後來的五侯十常侍也是在社會習慣上，在政治制度上，必然的趨勢；「未嘗不太息痛恨於桓靈」，也不過惡居下流之意罷了。
關於漢代常侍及中常侍，在《漢書》中有下列幾個例子：
《東方朔傳》：「時有幸倡郭舍人，滑稽不窮，常侍左右。」
又：「上以朔為常侍郎，遂得愛幸。」
又：「初建元三年，微行始出；北至池陽，西至黃山，南獵長楊，東遊宜春；微行常用飲酎已。八九月中與侍中，常侍武騎，及待詔隴西北地良家子，能騎射者，期諸殿門。……微行以夜漏下十刻乃出。」
《司馬相如傳》：「以貲為郎，事景帝為武騎常侍，非所好也。」
《王商傳》：「商子弟親屬，為侍中，中常侍，諸曹，大夫，郎吏者，皆出補吏。」
《孔光傳》：「立拜光兩兄子為諫大夫，常侍。」
照遣裏看來，常侍本來是接近天子的郎官，甚至倡優，本無定職；到王商和孔光的時期，中常侍和常侍便成了貴族子弟的加官。加官的作用，自然是能在禁中，接近天子起居的。到光武帝時始纔嚴分內外，中常侍悉用閹人，常侍的一個名稱在東漢時也未曾加到任何士人官職上。東漢末年既誅宦官，中常侍復用士人，到魏時又與散騎合為散騎常侍了。《宋書·百官志》下云：
散騎常侍四人，掌侍左右；秦置散騎，又置中常侍，散騎並乘輿車，後中常侍得入禁中。皆無員，並為加官。漢東京省散騎，而中常侍因用宦者。魏文帝黃初初置散騎，合於中常侍，謂之散騎常侍，始以盂達補之，久次者為祭酒，散騎常侍秩比二千石。
魏晉以後大都以貴族子弟來做，是一個政府要津的階梯。
給事中一職，據《漢書·百官公卿表》云：「給事中亦加官(註：師古曰，《漢官解詁》云：『常侍從左右，無員，常侍中。』)所加或大夫，議郎，掌顧問應對，位次中常侍。」《漢舊儀》云：「給事中無員，位次中常侍。」《漢書·百官表》註：「晉灼曰：《漢儀》注『諸吏給事中，日上朝謁平尚書奏事，分為左右曹』；魏文帝合散騎中常侍為散騎常侍也。」《通典·職官典》引《漢舊儀》：「諸給事中，日上朝謁，平尚書奏事，分為左右曹，以有事殿中，故曰給事中。多名儒國親為之，掌左右顧問。」此所言給事中的左右曹，和另外左右曹的加官，卻自有不同，《漢書》各傳對於給事中和左右曹是不相混的。
給事中一職，在西漢時期，近臣加上的甚多。如：
《漢書·楚元王傳》附《劉向傳》：「復拜為郎中，給事黃門，遷散騎諫大夫，給事中，與侍中金敞拾遺於左右。四人(向，敞，太傅蕭望之及少傅周堪)同心輔政。」
《楚元王傳》附《劉向傳》：「徵堪詣行在所，拜為光祿大夫，秩中二千石，領尚書事。猛復為太中大夫。給事中。顯(石顯)幹尚書事，尚書五人皆其黨也，堪希得見，常因顯白事，事決顯口。」
《馮奉世傳》：「參字叔平……少為黃門郎給事中，宿衛十餘年。……參昭儀少弟，行又敕備，以嚴見憚，終不得親近。」
《終軍傳》：「為謁者給事中。」
《匡衡傳》：「上以為郎中，遷博士，給事中，……遷衡為光祿大夫，太子少傅。」
《張禹傳》：「禹小子未有官，上臨候禹，禹數視其小子，上即禹床下拜為黃門郎給事中。」
《孔光傳》：「元帝即位，徵霸(孔霸)以師賜爵關內侯，食邑八百戶，號褒成君，給事中。」
又：「遷諸吏光祿大夫，秩中二千石，給事中，領尚書事。後為光祿勳，復領尚書諸吏給事中如故，凡典樞機十餘年。」
《史丹傳》：「右將軍給事中，徙左將軍光祿大夫。」
《薛宣傳》：「上徵宣，復爵高陽侯，加寵特進。位次師安昌侯，給事中，視尚書事。」
《薛宣傳》：「博士中鹹給事中。」
《谷永傳》：「徵永為太中大夫，遷光祿大夫給事中，元延元年為北地太守。……對曰……臣永幸得給事中，出入三年，雖執千戈，守邊垂，思慕之心常存於省闥。」
《師丹傳》：「徵入為光祿大夫，丞相司直。數月，復以光祿大夫給事中。由是為少府光祿勳侍中，甚見尊重。」
《韋賢傳》：「(為)博士給事中，進授昭帝詩。」
《魏相傳》：「宣帝即位，徵相入為大司農，遷御史大夫。四歲，大將軍霍光薨，上思其功德，以其子禹為右將軍，兄子樂平侯山領尚書事。相因平恩侯許伯奏封事，言：『《春秋》譏世卿，惡宋三世為大夫。……今光死子復為大將軍，兄子秉樞機，昆弟諸婿據權勢，在兵官；光夫人顯及諸女皆通籍長信宮。或夜詔門出入，驕奢放縱，恐寖不制。宜有以損奪其權，破散陰謀，以固萬世之基，全功臣之世。』又故事諸上書者，皆為二封署，其一曰副，領尚書者先發副封，所言不善，屏去不奏。相後因許伯言，屏去副封，以防壅蔽，宣帝善之。詔相給事中，皆從其議。」
《丙吉傳》：「遷大將軍長史，霍光甚重之，入為光祿大夫給事中。」
《夏侯勝傳》：「(以故長信少府)為諫大夫，給事中。」
《儒林傳》：「士孫張為博士，至揚州牧，光祿大夫，給事中。」
《息夫躬傳》：「與宋弘皆光祿大夫，左曹，給事中。」
《杜延年傳》：「(為)太僕，左曹，給事中。」
《蔡義傳》：「擢光祿大夫給事中，進授昭帝，拜為少府。」
《陳鹹傳》：「(以故少府)為光祿夫夫給事中。」
《霍光傳》：「昌邑王賀……既至，行淫亂，光憂懣，獨以問所親故吏大司農田延年，延年曰：『將軍為國柱石，審此人不可，何不建白太后，更選賢而立之。』……光乃引延年給事中。陰與車騎將軍張安世圖計。遂召丞相，御史，列侯，中二千石，大夫，博士，會議未央宮。」
《霍光傳》：「昆弟諸婿外孫皆奉朝請，為諸曹大夫，騎都尉，給事中。」
又：「光薨，上始躬親朝政。御史大夫魏相給事中。顯謂禹，雲，山：『女曹不務奉大將軍餘業，今大夫給事中，他人壹聞，女能復自救耶。』」
又：「出光姊婿光祿大夫給事中張朔為蜀郡太守。」
《金日磾傳》：「欽太中大夫給事中。」
《平當傳》：「以明經為博士，公卿薦當論議通明，給事中。每有災異，輒附經術言得失。」
又：「為太中大夫，給事中。」
《孔光傳》：「拜為光祿大夫，秩中二千石，給事中。位次丞相。」
又：「莽白太后：『帝幼少，宜置師傅。』徙光為帝太傅，位四輔，給事中，領宿衛，供養，行內暑門戶，省服御食物。」
《蕭望之傳》：「儒生王仲翁……至光祿大夫給事中。」
《蕭望之傳》：「賜望之爵關內侯，食邑六百戶，給事中，朝朔望，位次將軍。」
《董賢傳》：「以賢為大司馬衛將軍……雖為三公，常給事中，領尚書，百官因賢奏事……董氏親屬皆侍中，諸曹奉朝請，寵在丁傅之右矣。」
從上看來，給事中一職的性質，在諸加宮中又和其他的加官略有不同。其他的加官大都起於天子隨侍左右或者是隨從車騎的近臣。給事中一職卻是自有此職以來加上的都是顧問應對之臣而非文學侍從之臣(《漢書·東方朔傳》稱朔為太中大夫給事中，未可盡信)，在佞幸中也只有董賢一個特例。這一點和左右曹相近，而給事中所負的任務更為切實，所以有諸吏或左右曹再加給事中的。因為給事中負有實際的任務，所以各官加上給事中的更為廣泛。據以上所記，自大司馬，御史大夫而下，凡故丞相，將軍，列侯，關內侯，九卿，太傅，光祿大夫，太中大夫，諫大夫，博士，議郎，郎中，黃門郎，謁者，無一不可加上給事中的職務。
(丙)尚 書
尚書一職，孟康未曾提到。實在尚書也是應屬於內朝的。《史記·三王世家》：「霍去病請封王子奏，以御史臣光守尚書令奏未央宮。制乃下御史，並及丞相。」昭宣以來，有領尚書事的人，臣下奏事分為二封，領尚書事的發其副封，不善者不進奏(《霍光傳》及《魏相傳》)。大致說來，用人和行政，定於禁中，宰相奉行而已(見《張安世傳》)。元帝時，蕭望之領尚書，石顯以中書令管尚書事，尚書五人，皆石顯的黨羽，蕭望之遂為所制。這卻是尚書組織的內部問題，不涉於丞相以下的事。
尚書的職權自漢以後是日就增進的。所以增進的原因，這是很顯明的。在專制政體之下，天子為一切權力之源。天子信託丞相，丞相便有事可做；天子要自己管事，而又一個人的精力管不過來，那就只有將政事從宰相之手移到近臣之手，中國歷朝政治總是近臣奪宰相之權，等到近臣變了宰相，那就又產生了新的近臣再來奪權，這樣便一層一層的推之不完，剝之不已。
西漢初年無為而治的局面之下，宰相以下至於太守縣令，只要有法令可據，便不必再請示上級的意見。重要的事到了丞相府也大致都可以解決了。除去諸侯王和四夷的事件，有丞相府不能解決的，天子纔召集廷會來解決，這已經很少了。照這樣看來，宣室前席只問鬼神，正是當然如此，不足為異的。所以權力之源，雖在天子，但天子有權而不用，自然天下事只好循歷來的成法了。到了武帝，他安
